方竹兰刘兆彬：对中央和地方政府在改革中“双刃剑”行为的思考

　　冷静考察中央政府及地方政府在改革中的行为特征，我们发现：一方面，中央政府及地方政府在搞活国营大中型企业、培育社会主义市场体系、探索宏观间接调控的新体制的建设方面作了巨大的努力。另一方面，中央政府和地方政府在领导改革的同时，自觉不自觉地重复甚至强化传统管理体制的某些做法。这些传统做法在某种程度上扭曲了政府自己设计的改革工程效果，甚至阻碍了改革的顺利进行。简言之，政府的改革行为，既为改革大潮注入了动力，同时又给改革带来一些阻力，是一把“双刃剑”！
　　从中央政府的行为特征看：一方面，中央政府为了深化改革，制定了大量的条例、法规，并采取了许多实际步骤向地方和企业放权让利。如果没有中央政府的英明决策，就不会有今日特区的成功，首钢等一批企业的搞活。但另一方面，中央政府为缓解财政困难，用行政性分权的办法，将行政控制的一个中心转变为多个中心，使各级政府和行政性公司对企业和市场的行政干预在某种程度上合法化，加大了全国统一市场形成的难度。从地方政府的行为特征看：在面对中央政府时，地方政府总是以当地改革决策者的身份要求中央政府尽可能多地放权让利；而当面对企业时，地方政府却住往以上级管理机关的代言人身份尽可能地多从企业收权索利。
　　中央和地方政府这种“双刃剑”行为，在改革过程中已经产生了一些消极影响：1、中央政府改革与发展的调控能力受到潜在的威胁。单纯放权让利的改革思路已使中央政府陷入二难境地。不放权让利，难使地方和企业具有改革与发展的活力和动力。放权让利，在地方和企业行为机制未根本变革之前，往往又悖改革初衷，使全国一盘棋棋局错乱，难以和谐。2、国营大中型企业改革进展迟缓。中央政府虽频频颁布搞活国营大中型企业的各项条例、法规，但由于各级政府未率先进行管理体制的改革，企业应获得的权力和利益大部分被截流。据企业界人士反映，企业大约只获得了应获权利的十分之一。3、资源配置的地方封闭性严重，各地区产业结构趋同化。地方财政压力和价格体系不合理使地方政府对经济资源的封闭性使用，产生极强的动机。如此资源的跨地区、跨行业流动和企业的横向经济联合均受到地方政府的行政干预。4、在地区之向技术水平管理水平存在很大差距的条件下，资源使用质量和使用效果必然也出规很大差异，市场经济的规律使资源和产品在地区间流动成为必然9但地方政府出子保护本地企业和本地利益的需要，必然要设置壁垒。不让外地优质品流入，或当地资源流出。在行政体制强力超过市场力量的吋候，必然会导致市场分割，地方行政性垄断。
　　我们进行经济体制改革的长远目标足：企业充满活力r产业结构协调。全国大市场有序，间接调控得法的社会主义市场经济体系。不言自明，上述“双刃剑”行为及其产生的消极影响是违背我国国民经济体制改革的长远目标的。但是，此种现象的产生决不是哪级政府主观意志所为，而是由于经济管理体制的改革中政府管理体制的系统改革严重滞后所造成的。有两点原因使政府管理体制改革迈不开大步：第一，几十年以行政指令为中心的政府管理体制，已形成了一整套职能系统和组织系统，并配有与之相适应的人员质量构成和管理方法体系。要想改变这一套体系，牵涉到传统的权力、责任、利益的大变动、大调整。其阻力之大，使人们轻易不敢问津，因此，虽然党和政府的文件中多次提到过政府管理体制改革的必要性，但在实际操作过程中，作了几次小小的尝试后便采取了迂回策略。幻想単方突进企业体制改革，在政府管理体制不作较大改革的前提下，实现企业体制及其他经济改革目标。第二，在传统经济管理体制中，地方政府和企业有形式上的类似性，即都是中央政府的行政附属物，改革伊始，都有一个要求中央放权让利的问题。由此造成的错觉是：向企业放权让利是改革企业体制的重要内容。于是中央政府向地方政府和企业放权让利也成了政府体制改革0身的主要内容了。似乎可以不改变政府职能、机构、人员素质及管理方法，只要中央政朌向地方和企业放了权、让了利，新经济体制就会自然形成了，中央政府自然也就转轨了。十几年的政府管理体制改革，。正是遵循这一思路，搞了许多行政性分权让利行为。实践证明，这一改革思路有很大的偏差。在特定条件下，企业体制改革通过放权让利是可以启动的，但政府管理体制的改革并不是放权让利就可以启动的。单纯的行政性分权，在政府管理职能未转变的情况下，则可能会硬化利益刚性，滋生各种权利集合体，加大政府管理体制改革的障碍和阻力，加大社会主义市场经济体系形成的难度使改革也与发展一样，陷入高成本、低效益的怪圈。
　　综上所述，中央政府与地方政府的“双刃剑”行为产生的原因，是传统的政府管理体制的系统改革严重滞后，影响了整个国民经济体制的改革。或者说，只是以行政性分权方式，替代整个政府管理体制的系统改革。要想扭正行政强化和改革并存的“双刃剑”行为，必须以经济性分权一一即培育企业这一经济发展主体，发育市场这一经济主体联系的纽带为主导，加快政府管理体制改革，以此带动和推进整个国民经济体制的改革。
　　按照适应社会主义市场经济的间接宏观调控的改革目标，政府管理体制改革。从其自身行为特征看可分为以下几个相互街接的阶段和层次：1、“自我牺牲”型改革阶段；
　　2、“自我转轨”型改革阶段；3、“自我发展”型改革阶段。
　　1、“自我牺牲”型改革。在高度集中的传统经济管理体制下，政经不分、政企不分。政府管了许多不该管，管不好的事在计划、财政、金融、投资、流通、外贸等体制方面都存在统得过多，统得过死的现象。国家直接干预，控制企业的产、供、销等日常经营活动和人、财、物、技术、信息等经济资源的配置，并为此设立了大量的管理机构，配备了大量的管理、员。随着经济体制改革的不断深化，越来越显示出传统经济管理部门在事权、职能、机构、人员等方面的多余性，这必然要求政府管理部门进行主动的“自我牺牲”式的改革。在培育企业、发育市场的同时，把不该掌握的权、责、利还给企业，还给市场。否则。成事不足，败事有余。会严重阻碍经济体制改革的进程。实事求是地说，从目前。科，企业体制的改革步履维艰，市场体系的建立进展迟缓，与政府管理部门不很主动进行“自我牺牲”式改革有很大关系。当然，“自我牺牲”式改革的说法只是种形象的比喻。实际上，政府管理部门在新经济体制中的责任不是轻了，而是更重了，权力不是小了，而是层次更高更大了。牺牲掉一部分不必要的权力和利益，是为了更有效的履行政府应该履行的更高层次的责任和权力。因此，“自我牺牲”实际上是“自我转轨”的前提和条件。
　　2、“自我转轨”型改革。是指政府管理部门在微观层次获得解脱后，可以把主要精力用于宏观间接控制的许多领域。如社会经济发展的长远规划，社会总供给与总需求的总量与结构均衡，用产业政策指导全国统一市场体系的分层管理，还要为企业经营和市场运行从社会环境和精神文明建设方面提供服务，进行引导和监督等。随着职能的转轨会引起机构、人员和管理方式的转轨。许多相应的综合管理和综合服务部门需充实力量许多政府与企业、政府与消费者之间的中介协调性组织将发挥重大作用。“自我转轨”改革还指政府职能部门实行政经分开。政企分开后，要将许多原来由企业包下来的社会福利、社会保障、社会教育培训、社会治安等公益事业主动地承担起来，使企业恢复其原来的本色。
　　3、“自我发展”型改革。是“自我牺牲”型改革和“自我转轨”型改革的更高层次的体现，是一次质的飞跃。传统的行政指令性资源配置体制，转变为社会主义市场经济新体制，使旧的政府管理职能消失，新的政府管理职能产生，这绝不仅是一个量的转变，更是一个质的飞跃。“自我发展”型改革，主要着眼于按照改革标准对现有干部队伍的重新培训、重新调整，以及干部选拔、提升、考核、奖惩、评价制度的重新制定。从某种意义上说，没有干部尤其是领导干部这一决策主体的“自我发展”型改革，政府管理体制的改革进行不了，其他方面的改革也不可能顺利进行。
　　在确定了改革目标和改革内容后，明确共同的改革义务，并划分各级政府的改革责任与事权，是克服“双刃剑”行为的必要条件。改萃责任与事权的确定，应优先于权力和利益的再分配。
　　第一，中央政府和地方政府都应为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的独立的企业主体的培育鸣锣开道。
　　搞活企业并不只是中央的责任，也是地方政府的责任。搞活企业绝不仅仅靠发几份文件，制定几项条例、法规就能解决问题。长期以来，企业尤其是国营大中型企业，一直是行政附属物，行政管理部门相对于企业处于主导地位。现在要使企业转变经营机制，居于主导地位的行政系统不松绑，不放权，处于隶属地位的企业怎么会轻而易举地成为独立主体呢？实事求是地谇，在使企业成为独立主体的改革进积屮，最敁需要中央和地厅各级政府进行自我牺牲式的改革。
　　第二，中央政府和地方各级政府都需为发育全国统一的市场经济体系各司其职。
　　中央政府必须为全国统一市场经济体系的形成，在价格体制改革，财税体制改革，金融货币制度改革，投资体制改革，城乡管理体制改革；在产业政策，技术政策，人力资源政策，地区政策等涉及宏观层次的方面给地方政府以科学的引导，使上述体制和政策有利于全国统一市场，而不是不利于全国统一市场的形成，使地方政府此在追求地方利益的过程中积极推进全国统一市场的建立，而不是相反。如果，地方资源只有在本地区使用才能获利，那么，除非用行政指令配置资源，一般情况下。谁乂肯自觉牺牲本地区利益去促进全国统一市场的建立呢？而行政命令式的资源配置方式又能维持多久呢？当然，地方政府在全国统一市场的发育中担当重要的责任，应按产业结构政策迖立开放性的，有比较利益优势的区域市场。如果没有既有分工，义有协作的不同层次的区域性市场。全国统一市场的建立便成了一句空话。同样，如果地区政府都以行政区划为界，建立封闭性的，同构化倾向严重的自我服务与循环的地区市场，那么，全国统一市场也只能是空中楼阁。而且，还会导致地区分裂和政治动荡。所以，地方政府在建立全国统一市场中担当着重要的责任。
　　第三，中央政府和地方政府在探索构建适应社会主义市场经济的分级调控体系中各尽所能。各级政府在新的经济体制中，已不是经济活动主体。经济活动主体是生产者和消费者。也不在作为经济系统的直接管理者插手企业的资源配置和产、供、销活动。究竟用什么样的组织体系替代政府部门的管理职能，这需要现行政府部门出于公心，积极探索。从纵向看，企业性的国有资产投资公司将分享现在政府享受的经营决策权。甚至大型企业集团将起某种引导和管理者的作用。从横向看，以大城市为中心的经济区管理组织将应运而生，并会逐步取代地区政府的经济管理职能。上述纵向和横向结合的管理i组织改革趋势，显示了作为一级行政组织的政府将会失去许多的既得权利。在新体制中，只能干他们应该干的事，但是，这种“自我牺牲”式的改革进程，谁来领导呢？现政府。我们认为，只有社会主义的政府才有勇气和责任承担起“自我牺牲”式的改革重任，唯有“自我牺牲”才能实现“自我转轨”，并在自我发展、自我完善的过程中，真正建立全新的宏观间接调控体系