刘彦平：迈向善治：中国城市治理转型的八个方面

　　
　　进入新世纪以来，随着城镇化的加速发展，城市问题和城市管理挑战日渐凸显，我国的城市管理实践开启了从政府到治理的探索和转型。然而学界普遍认为，我国城市治理在取得显著进步的同时，还存在着大量的问题和挑战，直接或间接地阻碍着我国城市迈向善治的进程。
　　2014年2月，习近平总书记发表了关于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要讲话。2014年10月，中共十八届四中全会正式发布了关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》。实现中华民族伟大复兴中国梦的蓝图正变得日益清晰。在此背景下，探讨并进一步推进我国城市治理的转型与发展，已成为摆上日程的时代课题。
　　革新法治观念，推进依法治市
　　依法治市就是要使宪法和法律成为城市社会体系的根本价值标准，将城市管理及城市生活的各主体的行为纳入法律轨道。首先，要扭转人治观念和官本位意识，树立民主、法治、平等、自由等社会主义核心价值观。依法治市的重点是通过法律治权，而不是政府依法治民，要通过法律界定城市政府各部门的权限，并规定权力的具体内容、分配及行使程序等，对权力进行管理、监督与控制，使公权力与其责任相符并在法律范围内运行。其次，应制定和完善城市治理的法律、法规体系，加强城市的地方立法工作，包括制定新法，修订旧法和废除恶法等。如在城市规划，城市建设，城市生态，城市公共秩序，城市社区居民自治、城市公共参与、城市社团管理、城市减贫、城市弱势群体保护、城乡一体化等领域，形成尽可能完善的城市治理法规体系。为真正开创有法必依、执法必严、违法必究的城市法治新格局奠定坚实基础。
　　改革政府管理，推行政府治理
　　政府是城市治理结构中最重要的主体之一，推进政府管理改革是城市治理转型的关键。一方面，要树立社会本位和公共利益导向的行政观念。政府发挥掌舵而不是划桨的作用，进一步理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系，有效遏制政府职能缺位、错位与越位的现象。另一方面，是探索和构建弹性化和整合化的行政架构。包括纵向分权和横向整合，同时容纳和扩大第三部门和市民参与城市公共事务和公共决策，改变压力型体制为合作型体制。此外，改变过分强调城市经济指标的管理模式，设定综合性、可持续的城市发展目标，包括城市经济、城市社会、城市文化、城市建设、城市环境以及政府治理能力等方面的指标体系，有效发挥城市政府的公共行政功能。
　　促进社会组织，发展社会治理
　　促进社会组织的发展，是中国城市治理走向善治的必然途径。然而目前中国城市社会还非常弱小，各类非政府组织、非营利组织、民间中介组织等普遍存在规模实力小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等问题，亟需给以法律、政策以及舆论支持。一方面，要制定营造有利于公民社会发育和发展的环境，通过法律保障、政府转型、政策鼓励和资源配置来促进公民社会的发展，支持并鼓励社会团体实行真正的自主、自治，限制政府权力、鼓励民间组织积极参与城市公共事务、分担部分城市管理的功能等，有效扩展第三部门的发展空间以及相应的资源。另一方面，要加强社会组织的自身建设，切实提高其社会治理能力。
　　扩大公民参与，增强公民责任
　　城市善治意味着政府与公民的良好合作，所以要切实提高公民对公共事务的参与意识、参与热情和参与能力，保障公民的民主参与权利。首先，要将传统的老百姓意识转变为现代公民意识，包括公民权意识、民主意识、宪法意识、法治意识、责任意识和纳税人意识等，大力推行公民意识的宣传和教育。其次要完善公民民主权利的保障制度，进一步落实宪法赋予公民的权利并规范公民参与行为。包括推行公民参与的协商对话制度，不断开辟新的民主参政渠道，包括积极发展并创新互联网新媒体作为信息沟通和参与途径的作用等。使公民参与制度化、规范化、程序化，保障参与的有序和有效。此外，实行政务公开、信息公开，保障公民的知情权，鼓励企业和市民有序参与。
　　规范公私协作，提升治理效益
　　公私协作（PPP）是政府公共行政、私人部门效率和公民社会参与的结合体，意在达成公私部门单独所不能达成的目标。当前PPP模式得到各界、各领域的高度重视。一方面，鼓励合作目标的综合化和合作主体的多元化，改变公私协作就是为城市建设筹集资金的片面认识。公私协作的目标是提升公共管理和公共服务效率，内容应广泛涉及城市管理和发展。合作的重点除了资金和资源的协同外，还包括知识、能力和信息的协同。另一方面，要制定和完善公私协作的配套政策和协调，通过合资、托管、特许权经营或政府采购等模式，加强公私合作的有效性和规范化，特别是合作中的契约规范、竞争公平和程序透明，设计并不断创新增加透明度和彼此信任的机制。
　　强化社区自治，构筑和谐基础
　　城市社区治理是城市治理的根基，是城市公民意识的摇篮，也是城市公民社会发展的基础。为此，要进一步优化社区治理结构，改进社区管理模式。改变政府在社区管理中的强势一元化领导格局，促进社区管理模式由垂直型权力运作向政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间协商合作的横向网络型模式转变，充分发挥社区能动性和自主性。不断完善社区居民自治组织，创新现代社区管理体制，使社区自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督落到实处。
　　统筹城乡发展，实现城乡一治
　　逐步破除城乡一体化发展的制度障碍，建立城乡统一制度，是城市管理体现公共价值、走向和谐善治的必经之路。这涉及新型城镇化的制度支撑体系的改革与创新，包括户籍制度、土地制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度、公共产品分配等全方位的制度改革。当然，城乡统筹发展、一体化发展也要避免陷入的三个误区，即城乡一体化就是城乡一样，就是要消灭农村、消灭农民，以及城乡一体化就是搞农村基础设施建设。统筹城乡、实行城乡一治，目的是谋求城市与乡村共赢。
　　创新区域协调，推行区域治理
　　中国特殊的行政区经济模式导致地方保护主义、重复建设及产业结构雷同等多种弊端，加剧了区域无序竞争，降低了区域公共品供给效率。因此，要积极探索区域治理的有效模式。如建立发展论坛、市长联席会议制度等多样化、多层次的区域治理组织模式，创新区域治理的决策、协调和执行机制。当前，长三角、长株潭、京津冀等区域协同发展治理的探索，具有重大的政策实验意义。相关的经验值也得认真观察、总结、研究和推广。
　　总之，城市治理转型是我国地方治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，应作为我国当前地方管理改革的重大议题予以大力推进。
　　（作者单位：中国社科院财经战略研究院）