周平：县级政府能力研究

　　研究县级政府能力，首先就必须对县级政府能力进行科学的界定。而要对县级政府能力进行界定，就必须对县级政府和政府能力这两个基本的概念进行必要的讨论。
　　中国的县级政府，是由中央政府设置的直接治理一个县级行政区域的政府。自秦代以来，县就一直是中国稳定的行政区域和设置。近代以来，随着城市化的进程的推进，以及满足某种特殊的需要，又增加了县级市、市辖区和自治旗、特区等县级行政单位。从目前的情况来看，中国内地共有县级行政区2862个，其中包括1464县、117自治县、374县级市、852市辖区、49旗、3自治旗、2特区和1林区。这些县级行政区域内的政府，都是县级政府。
　　中国传统的县，其所处的环境和治理的区域，都是农村地区。县政府就是直接治理农村地区的政府。近代以来，随着城市的发展，增加了县级市和市辖区的设置。县级市和市辖区政府的治理区域显然有别于县。但从数量上看，当今中国的县级政府，绝大多数处于农村地区，直接治理农村地区。
　　在当今中国的政府层级中，县以下还设有乡镇，县级市或市辖区以下设有街道办事处，从这个意义上说，县级政府并非基层政府。但县以下的政府，其结构和功能都不完备。因此，从结构和功能的角度来看，县级政府就是结构完善、功能齐备并能全面实现治理目标的一级基层政府。
　　然而，说到政府本身，不论是从实际的运作来看，还是从人们惯常的理解来看，都可以从两个方面加以分析：一是将其看作承担和行使国家权力的组织和机构，即全部的政权组织，二是将其看作行使国家行政权力的组织和机构。前者即通常所说的广义政府，后者即通常所说的狭义政府。
　　在对县级政府进行具体的界定时，同样面临着这样的问题。从广义政府的角度来看，县级政府是一个在县级政区中行使本级国家政权的组织机构，包括中国共产党的县级委员会、县级人民代表大会、县级人民政府、县级人民政协、县级法院和检察院，以及其他行使着某些国家权力的县级社团组织，如县工会、县妇联、县工商联等。从狭义的角度来看，县级政府即县级的行政机关，即县级人民政府。因此，在具体的研究中，既可以研究广义的县级政府，也可以研究狭义的县级政府。
　　政府能力，按字面的意思解释，就是政府本身所具有的功能性力量。但是，学者们在对其进行研究的过程中给出的具体定义却多种多样。阿尔蒙德认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境的程度；张世贤认为，政府能力是一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力；施雪华认为，政府能力是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。沈荣华认为，所谓政府能力，就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。汪永成认为，政府能力是一个政府实现自己职能、从事某项活动过程中所拥有的资源、能量。本人也曾经对政府能力提出过这样的看法：政府能力是政府运用权力、履行职能，应对环境挑战，解决面临问题的能力。学者对政府能力所下定义，既有针对广义政府的，也有针对狭义政府的。各种定义间存在着较大的差异，有的定义之间甚至是相互矛盾的。
　　政府能力的定义虽然多样，但受制于概念本身的简约和概括性要求，其中存在的差异和矛盾尚未充分地显露出来。而在各种有关政府能力结构的界定和分析中，各种观点之间的差别就更加显著了，相互间的矛盾和对立也更加突出。不过从总体上看，从广义政府的角度来看的话，往往把政府能力的内涵界定得比较多样，涉及广义政府功能的各个主要的方面；从狭义政府角度来看的话，则把政府能力的内涵界定得单一一些。此外，学者们进行研究的角度和目的，也对其关于政府能力结构的分析产生重大的影响。一般来说，从理论上分析政府能力的话，往往把政府能力的内涵拓展得比较广泛，政府职能所及的内容，都会被概括为政府能力结构的组成部分；从实证的角度研究政府能力的话，尤其是要对政府能力进行具体的测评的话，则将政府能力的内涵概括得较为单纯，相应的政府能力的结构也比较简单。
　　县级政府能力，是由县级政府和政府能力结合而成的一个复合概念，它既是描述性的概念，也是分析性的概念。从基本意义的角度，可对其内涵作这样的界定：县级政府能力，是县级政府维持自身存在和治理县域社会过程中体现出来的力量的总和，是县级政府应对环境挑战，实现对县域社会进行有效治理的本领。
　　关于县级政府能力的结构，则要根据使用该概念时的具体情况加以确定。在把县级政府看作广义政府，偏重于从理论上对县级政府的功能进行分析的时候，可以将县级政府能力的内容拓展得宽广一些。广义的县级政府，是行使县级国家权力的全部组织机构的总称，其职能涉及县域治理的方方面面，相应的，县级政府的能力也应涉及这诸多的方面。总括起来看，县级政府的能力，包括县级政府对自身的管理能力和对县域社会的治理能力。前者包括县级政府组织的自我管理能力、县级政府组织的自我变革和发展能力和县级政府组织的适应能力，后者包括政治管理能力、经济管理能力、文化管理能力和社会管理能力。
　　在把县级政府看作狭义政府，偏重于从实证的角度考察县级政府的能力状况的时候，则不宜将县级政府能力的内容拓展得过于宽泛。狭义的县级政府，其职能相对单纯一些，涉及的方面是可能准确界定的。而且，建立县级政府能力的评估指标也要求将县级政府能力的内容概括和提炼得简明一些。事实上，对政府能力结构的宽泛的界定，在实际的研究中往往流于思辨性的讨论，根本无法进行实证。因此，可以将县级政府的能力结构与政府的职能结合起来分析。在这里，政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。相应的，县级政府的能力就由经济调节能力、市场规制能力、社会管理能力、公共服务能力等几个基本的方面构成。
　　县级政府能力评价是我国政府能力研究的一个组成部分，政府能力评价的一般标准都可以运用于县级政府能力的评价。然而，对政府能力的评价问题，尤其是对具体的政府的能力测评问题，远不像对政府能力进行分析那样，不仅涉及实证研究和定量研究，还涉及比较研究。不过，最根本的还是如何建立一个科学的、全面的和具有操作性的评价指标体系。我国关于政府能力评价的研究仍处于起步的阶段，但这几年来已经有不少学者涉足这一研究领域，并对其进行了卓有成效的探索。
　　杜钢建对政府规制能力评估的研究是我国政府能力评价早期研究中有代表性的成果。2000年，他在《政府能力建设与规制能力评估》中提出了一个政府规制能力的评估模型，将政府规制能力分为界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度和强硬度等八个维度，然后分别从管制机构的法定性、独立性、专业性，管制过程的透明性、参与性，管制程序的合理性、合法性，管制政策的连续性，管制工具的恰当性等多个角度对政府管制能力做评估，涉及政策制定、管制执行、监督管制者等多个层面。
　　2001年，我本人在对西部地区的县级政府进行研究的过程中，也曾试图建立一个简便的评价体系对西部地区的县级政府能力进行评估。该项研究将县级政府的能力分解为规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共物品能力、组织协调能力和社会控制能力等8个方面，从中选取了规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力和社会控制能力等5个方面，按照一个概略的标准对其进行简要的评价。
　　2003年，中国科学院牛文元等人在中国可持续发展评价体系中，从区域管理能力的角度对地方政府能力进行了评价。他们针对政府对资源的配置和运用，从政府效率、经济调控和社会调控绩效三个方面进行，其指标设置较为完善；同年，倪鹏飞在中国城市竞争力研究中也从地方政府能力的角度对城市的制度创新、管理能力等运用指标体系进行了评价。
　　2004年，张钢、徐贤春、刘蕾等人以资源配置理论和动态能力理论为基础，构建起政府能力的结构模型，提出了一套评估政府能力的指标体系，然后通过因子分析和聚类分析，对16个城市的政府能力进行了评估和比较，并给出了地方政府能力建设的对策建议。
　　同年，浙江大学课题组在《浙江省政府公共服务能力的评价与规划研究》中，运用层次分析（AnalyticHierarchyProcess，简称AHP）与权重设计的方法，把政府能力按资源配置理论划分为资源获取、资源配置、资源整合、资源运用四种能力，对浙江省11个地市的政府公共服务能力进行了评价。
　　从总体上看，我国学者对政府能力评价的研究呈现一个逐渐深入的态势。在这样一个渐进的过程中，政府能力评价研究取得了明显的进展。到目前为止，浙江大学课题组设计的政府能力评价指标是相对成熟和具有操作性的一个体系。
　　该项研究以资源配置为中心来设计政府能力评价体系。该评价体系，把政府能力划分为资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力、资源运用能力四个方面，再将每种能力分解为指标层。然后，采取硬指标和软指标相结合的方式进行评价。硬指标通过权威的统计数据直接获取，软指标通过问卷调查的方式获得。各个指标的权重，则通过专家咨询结果构造基于两两比较的权重分层判断矩阵，再从中计算求得权重向量。最后，对硬指标数据和软指标数据进行无量纲变换处理，对各种调研数据进行综合统计。
　　这个评价体系，把复杂的政府能力按照资源配置的理论将其简化为四个基本的方面，用硬指标和软指标的划分解决了数据的获得的难题，继而用专家咨询的办法解决了多指标综合评价中的权重分配问题，再用无量纲变换处理解决以不同方式获取的数据的通约问题，从而把一个涉及面广泛的复杂的问题变成了可以付诸于操作的问题。这是政府能力评价研究的一大进步。当然，该评价体系也存在一个根本性的问题，即无法对政府能力的各个方面进行全面的评价。如前所述，政府能力应该与政府职能结合起来研究。但是，对于政府能力中与政府职能直接相关的各个方面，该指标还无法做出具体的评价。
　　当前，在县级政府能力研究中，引入上述政府能力评价体系，并根据县级政府的环境条件和县级政府能力的结构特点加以必要的调整和修改，然后对县级政府能力的状况进行具体的考察，是完全可行的。上述关于政府能力的评价体系，是县级政府能力研究中可资利用的一个重要资源。
　　然而，运用上述评价体系对县级政府的能力进行评价得出的结论，尚不能全面地反映县级政府能力的各个侧面。因此，在县级政府能力的研究中，还必须在已经取得成果的基础上，进一步完善评价体系。只有设计出更为全面、更加具体的能力评价体系，才能对县级政府做出更加准确的评价。
　　对我国的县级政府来说，提升政府能力是面临的一个重要的问题。一方面，县级政府在我国的现代化进程中起着关键性的作用，县域经济社会发展与县级政府的能力状况直接相关。一个县域社会的持续发展，有赖于县级政府能力的增强。另一方面，我国县级政府能力的状况并不令人满意。诚然，并不存在没有能力的政府，一个政府如果完全没有能力，那么它将一事无成，也就失去存在的理由了。但是，能力的不足或能力衰弱的县级政府却不在少数，尤其是在广大的西部地区，能力缺失在县级政府中还比较普遍。
　　在实际的运行过程中，县级政府的能力是县级政府工作人员组成的政府机构，行使政府权力，按照一定的行为方式，调动必要的资源，履行政府职能过程中体现出来的功能性力量。因此，县级政府的人员、组织、行为方式及其掌控的权力、资源等，
　　是直接影响县级政府能力的基本因素。
　　作为一个特定的组织，县级政府是由政府机关工作员人员组成的。县级政府机关的工作人员又是处于有着确定的职级、职数、职责等的职位上的。县级政府的权力由这些人员来行使，职能是通过这些人员的工作来实现的。因此，县级政府机关工作人员尤其是主要领导干部素质的高低，直接决定着县级政府能力的大小。
　　县级政府又是一个由若干具体的机关组成的庞大体系。组成县级政府的每个机关的组织方式，以及各个机关之间的关系等，国家都作出了明确的规定。但是，各个具体的县级政府在组织规模，政府机关间的协调性，实际运转过程中的相互关系等，仍然具有很大的个体差异性。县级政府组织的具体状况，直接影响着县级政府的运转和能力的状况。
　　每个县级政府都拥有履行政府职能的法定权力（这些权力与政府的各个职位密切相关），即职权。而作为县级政府所具有的影响力的实际权力，却存在着明显的差异。就每个县政府所拥有的实际权威来说，差异性就更大了。不同县级政府的权威之间，往往有很大的悬殊。实际权力或权威的大小不等，对县级政府的能力具有根本性的影响。
　　县级政府的能力要通过一定的行为才能体现出来，县级政府所采取的行为方式对其能力的生成和发挥，具有根本性的影响。如果所选择的行为方式是科学的，县级政府便能生成较强的能力，反之则生成的能力较弱。
　　县级政府的行为是与一定的资源调配分不开的。这些资源是对县级政府达到既定目标有用的条件，包括经济资源、社会资源、文化资源、政治资源等（政府的权威、国家给予的特殊政策等都是非常重要的政治资源）。县级政府所能动员和支配资源的状况，尤其是财政资金的数量，往往成为制约县级政府能力水平的一个决定性因素。
　　因此，县级政府能力建设，也必须从这些直接影响着政府能力的方面加以推进。
　　第一，提升县级政府机关工作人员的素质。县级政府是由政府机关工作人员组成和运作的，要提升政府能力，首先就要提高政府机关工作人员素质。提高人员素质的选择有两个，一是利用政府机构改革的有利时机，加大政府机关人员分流的力度，精简政府机关工作人员；二是严格控制政府机关的进人关，对政府机关新增人员，严格按照科学的编制原则公开招考，对某些领导职位，可以不受地域、民族和身份的限制，在全国范围内公开选聘社会精英，以此来提高新增人员的素质。
　　第二，理顺政府内部的各种关系。县级政府本身也是一个庞大的组织，包括政府组成部门、政府直属机构、政府部门管理机关、政府的派出机关等。各个部门内部，以及这些部门相互间的职权配置、职能配置和工作关系，都直接影响着政府能力的生成。因此，要根据结构紧凑、运转灵活、讲求效率的要求，调整县级政府的有关机构和部门的权力配置方式和职能配置方式，理顺县级政府组织的内部关系。
　　第三，巩固政府的权力资源。虽然县级政府的职权由法律规定，但政府的行为方式、机构间的职权配置、政府的绩效、政府拥有的财政资金、占有的信息等，都影响着政府的权力，从而也构成了政府的权力资源。县级政府要想提升自己的能力，就必须巩固自己的权力资源，特别要通过良好的治理绩效来增强人民群众对政府的支持，使政府的权力转化权威，从而增强权力的有效性。
　　第四，规范政府行为。这方面首先要解决的是将政府管理的程序纳入法制化的轨道，增强政府行为的制度制约性，缩小政府行为的摆动空间，解决政府行为中的随意性和趋利性问题，从而减少和避免县级政府管理中存在的无效的和起消极作用的行为，将政府的主要精力集中到解决县域社会的现实生活中确实需要政府来解决的问题上。
　　第五，增加政府占有的财政资源。在政府运行的实践中，政府获得的财政资金的数量，往往是衡量政府能力的一个重要指标。如果一个政府财政拮据，那么，它的其他方面的能力也就难以发挥了。因此，加强政府的能力建设，一个重要的内容便是设法增加政府掌握的财政资金。不过，增加政府的财政资金，必须依法进行。