邵建：与其制宪不如守法

　　前两天，北外新闻传播学教授展江先生发表博文《如何消除对新闻法的忧虑》，这是它的开头：“忽然间《新闻法》草案就要露出其面容了：3月7日，全国人大常委会教科文卫委员会主任委员、原国家新闻出版总署署长柳斌杰说，全国人大已经在研究新闻传播立法，本届人大内有望提交审议。今后凡是属于公共新闻传播范畴的，包括互联网新闻服务等，都将纳入到新闻法管理中来，自媒体这一传播形式暂不会纳入。很快，社会上出现了对未来《新闻法》的种种评论，其中似乎弥漫着一种悲观情绪。”新闻法
　　以上文字透露的信息很明显，社会上期盼已久的新闻法，这次真的要“千呼万唤始出来”了。还是早在上个世纪80年代，就有了出台新闻法的动议，而且来自国家高层。当然，因为1980年代末的那场风波，该动议必然胎死腹中。尔后，1990年代、2000年代，两会期间都不断有代表呼吁新闻法，直到今天。今天，全国人大已经在研究新闻传播法，尽管该消息源是来自人大常委会的主任委员柳斌杰，但新闻法是否最终推出，依然悬案。
　　不过，即使如此，即使有不少人对新闻法翘首以盼，也无论该法终究能出台否，我个人对它的态度到底是不赞成。
　　现代法律建构，其出发点是保障权利，已经很普世了。像先秦法家“民众而奸邪生，故立法制为度量以禁之”（《商君书君臣》），这种专制主义的立法出发点，即使今天任何一个国家的统治者内心认同，也不敢公开使之成为法据。因此，在宪法或基本法的层面上，这个世界上所有国家（包括前苏联）的成文法，其法律建构无不是出于保障权利（能否做到是另外一回事）。既然如此，未来新闻法，最理想的状况也是保障作为公民基本权利的新闻自由。但，这个自由，在现有宪法中已经获得非常清晰的表述，此即宪法第三十五条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。其中言论与出版的自由就包括所谓的新闻自由。如果宪法已经保障了的权利，还需要另外制定一个下位法去继续保障吗。那是法律资源的重复与浪费，也使法律本身叠床架屋陷入繁琐。现成的例子就是美国宪法中有保障言论自由的宪法修正案（第一条），因此，美国就不再有更具体保障言论自由的相关法律如新闻法。
　　当然，任何权利与自由都不是无度的，新闻自由亦如此。在宪法保障新闻自由的前提下，新闻法要做的恐怕恰恰是对新闻本身的规范与限制。毕竟新闻自由容易被滥用，新闻报道中不免出现虚假信息、泄密信息、诽谤信息等各种情形。这些是否可以构成新闻法的相关内容呢。不必。因为新闻报道中的不造谣不诽谤不泄密等，首先应当成为新闻职业人的行业自律。这是一个新闻道德问题，不必由新闻法来规范和约束。另外，即使出现上述问题，新闻法自身亦无法进行法律处理。比如它可以用某种否定句来表述任何新闻报道都不得编造虚假信息；但，虚假信息一旦出现，谁都无法根据新闻法本身去具体处分。处分上述各种违法情形的还要靠新闻法以外的其他法律中的法条。如果报道涉嫌诽谤，民法中就有具体的处罚条款。泄密，国家亦有相应的泄密法伺候。设若其他法律可以处分新闻报道中出现的各种问题，作为限制性的新闻法也就没有必要登堂入室了（新闻受害方打官司便是）。何况在当今情形下，出台新闻法倒更容易成为变相的书报检查令。
　　根据以上，保障新闻权利，不需要出台新闻法，因为上有宪法。限制新闻权利的滥用，更不需要新闻法，因为下有可以行使处分权的各种法条。如果不顾及这两点而硬要推出一个新闻法，除了一些好心人在“意图伦理”层面上可以获得满足，就“责任伦理”观之，那新闻法不过是上不靠天（宪法）下不靠地（法条）的空对空。
　　那么，我们今天如何兑现公民的新闻权利呢。我不妨介绍当年胡适先生的一个观点。1930年代，国民政府推出“五五宪草”之前，面对全国民众的态度冷淡，胡适在《独立评论》上发表文字《制宪不如守法》。毕竟从民元开始，政府就出台过《临时约法》，国民党训政之后又出台了《训政时期约法》，但它们大都停留在纸上，官家违法的情形不断出现。所以民众对新的制宪没有热情，他们根本就不相信。胡适认为：民众对法律的不热情其实就是不信任，但这种局面是由政府自己造成的。一是它常常不愿意守法，另是立法也并没有真正打算实行。对此，胡适认为，与其制宪，不如守法。临时约法中的条款政府能遵守就不错了，不必把更多注意力老是放在新的立法上。好像法律一颁，自己就法治了。
　　今天，我格外认同胡适的这一观点。所谓法治或依法治国，政府立法固不宜偏废，但更重要的是要政府守法。就政府而言，它其实更愿意新增法种，这比守法要漂亮的多也容易的多。因此，对新闻法抱有关注的知识人，不妨把自己的注意力从要求政府新增法种转移到要政府守法上来，对新闻法尤当如此。现在，政府可以不出台新闻法，但必须守法。这个法，不是别的，就是宪法，就是它的第35条（如果现有的第35条都做不到，又如何希望它做到处于下位的新闻法呢）。有人说这时谈宪法不免落空，那么我们现在就可以具体。
　　政府守法，首先守的就是宪法。如果政府不守宪法，可以称之为违宪。违宪有两种情形，一是立法，一是行政。这里我们注意一下前者。2001年底，国务院出台《出版管理条例》，它是一部全国范围内都必须遵照执行的行政法规。我们可以看一下该法规第26条：“任何出版物不得含有下列内容”，下列内容共计有十点，比如第五点：“宣扬邪教、迷信的”。可是，问题来了，任何出版物都不得含有宣扬邪教与迷信的内容与宪法第35条相冲突。因为第35条分明指出：中华人民共和国公民有言论、出版的自由。请注意，宪法是严谨的、不得改易的（除非修宪），它这里的自由没有任何定语的限制亦即定语的陷阱，怎么到了条例那里却多出了十点限制呢。这十点限制其实是在给宪法保障的言论自由做减法甚至架空。但条例有这样的权力吗。如果这样的权力确实存在而且一直被执行，我们只能说该条例违宪。
　　宪法不是空的，它是要权力遵照执行而不得违反的。对此，宪法第5条说得很清楚：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。我们今天为保障新闻权利与其纠结至今没有诞生的新闻法，真不如直接诉诸现成的宪法第5条和35条。立法易，守法难。我们要在守法上对权力用力，并以此契机，以点带面，逐步建立包括新闻干涉在内的违宪审查机制。这是从制度上推进法治，同时也是法治的当务之急。否则，即使有新闻法也不过是一堆照葫芦画瓢的具文。