孙宪忠：立法法修正案（草案）修改建议

　　目前的“立法法修正案草案”，在原法律94条的基础上提出很大幅度的修改，不但条文增加到105条，而且实质的制度比如对国务院的授权立法的制度有明显的改进。这次的改进主要体现在限制授权立法、扩大人民代表大会对于国务院立法的参与权、扩大地方立法权这些方面，修订内容直接针对社会热议问题，积极回应民众期待，做出了认真的努力。本人小记，草案修改涉及条文共70余处。这些都符合“全面深化依法治国”原则，而且涉及的修改之处也都进行了非常认真的比较成熟的思考。这些值得充分肯定。现在从完善立法的提出几点建议，供参考。
　　一、如何改变法律制定难、修订更难的问题？
　　立法行为必须要体现严肃性，但是立法议案的产生在我国实际上是非常困难的。人民代表提出直接的立法议案基本上不可能。建议对此能够有所研讨、在条文上修改，给人大代表提出立法创意留一个窗口。
　　法律制定出来之后多年不改变，不修订，对于明显的制度缺陷迟迟不改，这个问题在民商法立法上非常严重。这从立法的角度看同样是不严肃的，不符合法治国家的原则。比如，《民法通则》关于“联营”的规定，关于只有“个体工商户”而没有民营企业的法律规定，关于“土地不得买卖、出租、抵押”等多处规定，都已经严重不适合我国经济发展生活的现实，可是长期以来都不改变不修改。《合同法》制定也有十五年了，该法关于物权的规则和《物权法》不一致、甚至有所矛盾的地方也得不到及时的修改。至于《物权法》中关于农民土地权利的规则，不适合改革精神的，也是从来不修改。这些对于人民权利保护和市场发展造成了消极的结果。
　　建议立法法对于法律修订的问题做出专门的规定。如果修改的条文涉及问题并不是非常重大的规则，建议建立比较简易的条件和程序。不必要把所有的立法行为都处理为重大的行为，以此降低法律修改的难度。
　　二、全国人民代表大会的立法行为，从一开始，就已经进入了第三次审议的状态，前二次的审议如何引入全国人民代表大会的立法机制的问题。
　　依据我国《宪法》的规定和《立法法》第8条的规定，制定法律的职权中，有关于属于全国人民代表大会立法职权范围内的立法行为的程序。但是从《立法法》确定的规则看，行使这一权利的第一次审议、第二次审议的程序规则不太明确。全国人大的大会，行使这一权利的时候，常常就是第三次审议。现实中，虽然也有代表、代表集体参与过讨论立法方案，但是这毕竟不是立法行为意义上的审议。这样，前两次审议并不在全国人大的大会进行过。这一种做法是否妥当和符合立法法本身关于立法职权范围划分的规定？这个问题如何解决？
　　建议的解决方案，是在全国人民代表大会中引入第一次审议和第二次审议的程序。总之对这里的法律技术性规则应该做出一个光滑的设计。
　　三、关于国务院的立法权的问题，草案设计的程序不能彻底解决行政法规制定的质量保障问题，也无法彻底解决这些立法的民主性和科学性保障问题。
　　国务院制定的行政法规，常常直接处理政府机构和人民之间的法律事务，即公共治理权和民众权利之间的关系，因此它们在现实生活中发挥更加直接的作用，比如“拆迁法”等法律就是这样。原来《立法法》关于国务院制定行政法规的基本条件，仅仅只有一个条文，即第58条，要求“行政法规在起草过程中，应当广泛提取有关机关、组织、和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，这个条件实际上是相当不确定的。因为这些条件并不是立法的程序规范，它们没有程序规范所要求的法律职权和责任的规则。在这种情况下，国务院的立法工作机构，如何做这些立法的前置性工作、甚至做不做这些前置性工作，法律并没有提出明确的责任。以本人曾经深度参与的《国有土地上房屋征收条例》、《不动产登记暂行条例》这两个法律为例，它们都是涉及公共权力和民众权利之间的重大法律利益关系问题，可是它们的立法质量都不高。在这些立法活动中，法学界以及我国社会都提出过很好的建议，但是这些立法的结果都比较任性，从立法的名目到一些重要的制度都留下立法质量不高的遗憾。
　　“立法法草案”第58条实际上是国务院立法权的法律根据。这个核心条文如何设计，需要认真研究。应该看到，将该法第58条修改后的“立法法草案”第67条，首先增加了“重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草”这样一个重要的规则，以此来纠正“部门立法”这个多年没有解决的问题。这一点应该得到肯定。但是这一句话里“重要”一词，如何理解还留下了不同的解释空间。
　　就国务院行使立法权的民主性和科学性条件的问题，“立法法草案”第67条提出的改进设想，是引入人民代表的参与，要求立法活动“应当广泛听取相关领域的人民代表大会代表，有关地方人民代表大会常务委员会的意见”，并且将立法方案通过网络向社会公布，征求意见。这一点值得充分肯定。但是，就这些活动如何处理人民代表以及地方人大常委会的意见，却没有明确的规则。简要地说，听取意见可以，但是听取之后有什么效果，却无法从程序上肯定。
　　总之，本人的基本看法是“立法法草案”没有从立法程序的角度解决限制国务院相关机构的非科学化立法行为的问题。因此我建议，在这个重大问题上必须建立规则。首先，“立法法”必须要求国务院相关立法部门对人民代表大会的人民代表、地方人民代表大会常委会、以及召开的听证会、论证会的所提出的主要立法意见予以归纳和整理，然后向社会公布。其次，就是否采纳这些意见做出明确的说明。最后，对国务院立法行为中责任问题确定规则。
　　四、“立法法”就经济特区立法权的问题应该建立更加明确的规则。
　　目前，就经济特区的立法权的行使，已经产生了比较大的争议。尤其是深圳特区在2004年通过特区立法权将非特区的土地所有权一并收归“国有”的问题出现后，我国社会对此提出了很多批评意见。
　　在改革开放多年之后，特区立法权如何行使，特区立法权和地方立法权之间的关系问题，目前“立法法”还没有建立明确的规则。
　　另外，《立法法》第87条以下至第91条，就有缺陷的“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”行使审查甚至撤销的权利的情形中，不包括特区立法。“立法法草案”从97条到第100条，基本上完全沿用了这些制度。因此建议，在“立法法”的相关条款中，增加对于特权立法行使审查、撤销权的规则。
　　以上意见，仅供参考。
　　2015年3月7日
　　【作者简介】孙宪忠，全国人大代表，代表证号0628。