田飞龙：李朝卿复职案彰显台湾地区惩贪力度

　　近日，我国台湾地区国民党籍南投县长李朝卿复职案引发岛内关注。台湾地区一度自豪于其民主成就，但陈水扁以下蓝绿双方贪腐频出，引发当局自我反思，在惩贪决心与力度方面也有所加强。当事人李朝卿是民选县长，归于台湾公务员体系之十职以上的政务官序列，其治罪与惩戒和普通事务官有所差异。此案牵涉台湾公务员法律体系之诸多重要方面，笔者于此简要分析，以提升对台湾法治之理解。
　　该案基本法律事实是：李朝卿因涉及多起贪污渎职案件，被台湾地方检察机关羁押；2012年11月30日，内政部根据《地方制度法》停止其县长职务；2013年3月26日，南投地方法院裁定交保；3月27日李朝卿依《地方制度法》向内政部申请复职；4月1日，内政部依《公务员惩戒法》决定继续停职并移送监察员调查；李朝卿停职期间依据《公务人员俸给法》享受半数本俸之待遇。
　　从台湾公务员法体系来看，针对政务官的法律追惩程序主要有三种：一是刑事诉讼程序，李朝卿先前的羁押及后续相关程序属于此种；二是弹劾程序，由监察院执行；三是公务员惩戒程序，由司法院下设之公务员惩戒委员会执行。其中，刑事诉讼程序和弹劾程序并行发生，但公务员惩戒程序应置于弹劾程序之后。李朝卿的“交保”相当于大陆地区的“取保候审”，其刑事诉讼程序并未终结。在内政部移送之前，已有监察委员调查李朝卿相关问题，此次移送可并案处理，并可能引发弹劾程序。台湾地区区分政务官和事务官。根据《公务员惩戒法》之规定，政务官只适用惩戒责任中的撤职和申诫两种，事务官则适用所有的六种惩戒责任，除前述两种外，还包括休职、降级、减俸和记过。在台湾地区，年之前也发生过民选县长被监察院弹劾并移送公务员惩戒委员会惩戒的案例，即嘉义县长李雅景案，其最终结果是由公务员惩戒委员会决定申戒次。
　　内政部两次做出停职决定。此种决定并非公务员惩戒决定，而是一种配合其他法律程序的辅助措施，目的在于排除当事人公职影响对案件处理的扭曲效应。第一次是李朝卿遭刑事羁押之后，内政部根据《地方制度法》第78条第1款第3项关于“依刑事诉讼程序被羁押或通缉者”可予停职的规定做出停职决定。在南投法院裁定准予保释后，李朝卿依据《地方制度法》第78条第2款之规定申请复职。这一申请是有法律依据的，行政院长江宜桦也承认这一点。如果允许复职，则其刑事诉讼程序可能遭受不利影响，而且也将给岛内批评人士以攻击理由。内政部面临“选择性执法”的尴尬。最终，内政部基于《公务员惩戒法》之规定做出了继续停职的决定。该法规定了两种停职类型。第一种是第3条规定的当然停职，属于法定停职，包括三种情形，即依刑事诉讼程序被通缉或羁押者；依刑事确定判决，受褫夺公权之宣告者；依刑事确定判决，受徒刑之宣告，在执行中者。李朝卿属于政务官，《地方制度法》第78条第1款排除了这里的当然停职规定对政务官的适用性，所以内政部在第一次停职决定中才会选择适用《地方制度法》之规定。第二种是第4条规定的先行停职，属于酌定停职，决定机关有较大的自由裁量权。内政部正是依据此种自由裁量权做出了第二次停职决定，主要依据该法第2条第2款之“情节重大”理由和第19条之程序规定。
　　由于此种停职并非法定责任，而是辅助措施，故为保障公务员之权益，相关法律对复职做出了规定。根据《地方制度法》第78条之规定，复职情形包括：（1）因刑事判决被停职者经改判无罪的；（2）遭刑事羁押而被释放的；（3）遭通缉而被撤销的；（4）依法参选再次当选原职的；（5）经刑事判决确定不属于《地方制度法》第79条之解除职务情形的；（6）《地方制度法》实施前非因该法第78条之情形而遭停职的。我们看到，改判“轻罪”的不能复职，应予解职的也不能复职。关于针对政务官的解职事由，《地方制度法》第79条作出了详细的规定：（1）法院判决当选无效或选举无效的；（2）法院判决犯内乱、外患或贪污罪的；（3）犯组织犯罪防制条例之罪，有期徒刑以上的；（）犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上刑之判決确定，而未受缓刑之宣告或未執行易科罚金者；（）受保安处分或感训处分之裁判确定者，但因缓刑而付保护管束者，不在此限；（）户籍迁出各该行政区域四个月以上者；（）褫夺公权尚未复权者；（）受监护或辅助宣告尚未撤销者；（）有本法所定應予解除職權或職務之情事者；（）依其他法律應予解除職權或職務者。由此可见，停职只是一种辅助措施，复职原理在于停职所针对的违法失职情形经法律程序而获消除。
　　此案引发的另一争点为停职期间的半俸待遇。李朝卿在停职期间的一切公职行为在法律上无效，但根据《公务人员俸给法》第21条之规定，得享受本俸一半之待遇。对此，民进党有关人士纷纷提出批评，但从法律规定来看并无不妥。台湾地区铨叙部官员给出了法律上的理由：（1）停职期间，当事人仍然保有公务员身份，受到公务员法保护；（2）在刑事判决或公务员惩戒处分确定之前，应基于无罪推定原则给予待遇；（3）半俸待遇具有维持基本生活之功能；（4）半俸待遇已属一种变相惩戒，合理合法；（5）铨叙部保留对半俸待遇的重新评估与决定之权。当然，除了半俸待遇之争外，现行《公务人员俸给法》及相关法律之规定也有欠妥之处，比如刑事判决或惩戒处分确定之后，已领半俸无需缴回，造成罪行越重、程序越长，当事人所领半俸越多的情形，显失公正；在涉及贪腐但提前退休的，服刑期间依然可以领取退休金。针对此种弊端，铨叙部已向立法院提交《公务人员退休法》部分条文修正案，以图弥补。
　　李朝卿现正处于刑事诉讼程序和监察院弹劾程序之中，二者并行不悖，分别指向公务员的刑事责任和行政责任。当然，刑事责任的确定对于行政责任之确定是有法定影响的，但是即使刑事上宣告无罪，行政责任仍可能需要承担。从行政责任来看，如果监察院调查完毕后决定弹劾并移交公务员惩戒委员会，则李朝卿将面临撤职和申诫两种行政处分，从其多起贪污渎职案件来看，撤职的可能性较大。但如果监察院调查之后认为证据不足，不予启动弹劾，或者在弹劾程序中没有作出一致决定并移送，则公务员惩戒程序便不再启动。
　　由于李朝卿的党籍身份以及台湾整体上的贪腐形势和惩贪需求，此案之进展必要还会牵涉岛内各方神经。内政部此次决定启动监察院程序并继续停职，否决当事人复职申请，意在于刑事诉讼程序之外强化公务员惩戒法律体系的实效与力度。尤其是针对政务官，内政部移送监察院并推动弹劾与后续的公务员惩戒程序，显然是希望藉由此案树立台湾地区政务官惩治之案件典范，阻遏政务官贪腐之风，弥补单纯依赖刑事诉讼程序之不足。台湾地区公务员惩戒法律体系较为完备，只要有关机关诚心执法，一意肃贪，相信李朝卿案可以成为公务员法的一个实效典型。
　　（本文原载《法治周末》2013年4月11日，发表时有所删节，作者系北航高研院讲师，法学博士）