马怀德：设立“法治GDP”推动行政法治

　　针对全社会法治观念不强，公务人员法律意识淡漠的现状，应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”，来保证法律的实施。地方政府领导干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。
　　“依法行政”概念提出的时间并不算长，最早可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，至今也不过14年。依法行政是落实依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。
　　国务院在深化依法行政，建设法治政府过程中，在一些重点领域取得了一系列重要成果。在信息公开制度、问责制度、行政审批制度改革等方面依法行政有所突破。然而，我们也必须清醒地认识到，当前推进依法行政仍面临着新的挑战。
　　推进依法行政面临的新挑战
　　（一）社会矛盾急剧增多，对政府管理和社会治理提出了新挑战
　　随着经济的快速发展，社会的转型，社会矛盾急剧增多，矛盾的表达方式也呈现极端化、暴力化的倾向，特别是在征地拆迁、社会环境污染事件中，屡屡发生的重特大群体性事件，使得政府疲于应付。通过网络、微博、博客、手机短信等现代新兴媒体表达不满的无形化抗争对政府构成了巨大压力。
　　社会矛盾不断增多，表达方式又极端化，无形抗争增多，成为当前政府在推进依法行政过程面临的一大难题。而现在社会矛盾的解决方式也有它的特点，就是社会矛盾一旦发生，过度依赖行政手段，忽略了法治手段。本来解决纠纷矛盾的应该是法院、仲裁机构或者行政复议机关，结果一股脑地都涌向了党委政府。
　　可以说，当前推进依法行政、建设法治政府，面临的第一大挑战就是如何去预防、减少和化解这些社会矛盾。如果政府不能积极去应对，特别是不能从源头上化解、减少矛盾，那么政府的职责很难说履行得好。社会矛盾要靠法治渠道解决，但是政府在其中发挥什么作用呢？政府要通过公平公正的政策，科学民主的决策，通过合理合法的行政措施、行政行为、执法行为，从源头上减少社会矛盾的发生。在依法行政过程中，如果政府能严格地依法行政，那么就可以从源头上减少社会矛盾。
　　（二）社会价值观多变多样多元，公民意识觉醒、维权意识增强，社会心理失衡问题，对推进依法行政提出了新挑战
　　价值观多变多样多元的这样一个大背景下有两个向度的变化。一个是老百姓的权利意识增强，对政府是一个挑战。因为过去有些事政府这么说了，老百姓就这么办了。但是现在不一样，政府这么说了老百姓未必这么办，而且会思考、质疑甚至对抗政府的决定。所以公民意识觉醒对政府行政行为提出更高要求。
　　二是社会价值多变多样多元之后，容易导致社会心理失衡。老百姓生活富裕了，经济条件改善了，并不意味他的幸福感增强了。因为经济快速发展必然导致贫富分化，社会急剧转型必然导致很多人被边缘化，出现相对剥夺感。在这个过程中，老百姓容易产生对社会的不满，心理失衡。
　　社会心理失衡也好，公民意识觉醒也好，带来的是社会的不稳定，它要求政府必须采取强有力的措施，去预防减少和化解这些不稳定因素。即必须规范公权力，社会政策必须公平公正，决策必须合理，执法必须公正、规范、文明。
　　（三）新兴媒体的快速发展对依法行政带来的新挑战
　　据统计，中国现在的手机用户超过10亿，网民超过5亿，微博、微信的用户也已经超过3个亿，这在任何国家都是不可想象的。大规模使用现代新兴媒体，对政府管理造成了很大的影响和挑战。当然政府也在不断地进步，政务微博方兴未艾。
　　从某种意义上说，微博等新兴媒体的影响力，的确比任何时候任何传统的纸制媒体影响力都要大得多。政府的管理活动面临一支很大的监督力量。舆论监督特别是新兴媒体的监督效果明显优于其他监督，或者说比其他监督形式要直接得多、快得多。现代化信息手段，对行政行为起到了一个无比锐利的监督效果，势不可挡。这对政府推进依法行政，建设法治政府提出了更高的要求。
　　依法行政的主要任务
　　（一）提高决策的科学化、民主化、法治化水平
　　决策的科学化、民主化、法治化是推进依法行政的重点之一，但是如何推进难度很大。行政诉讼法实施以来，先后公布的有关行政行为的法律，包括行政处罚法、行政许可法和行政强制法，基本上是围绕着具体行政行为展开的。而抽象行政行为、红头文件、政府决策基本上游离于法制之外，缺乏有效的约束和规范。而这些行为往往影响力很大，涉及面很广，一旦违法造成的损害也比较大。所以，如何规范抽象行政行为，特别是行政决策活动，成为依法行政的一个难点。
　　此外，决策程序，也是未来依法行政中需要关注的重点。当然这有赖于依法科学民主决策意识的提高，有赖于相关行政程序等方面法律的出台，来建立一个比较科学民主的决策机制和程序。
　　（二）进一步严格规范文明执法，确保法律的有效实施
　　很多社会矛盾是执法过程中引发的。不规范执法、不文明执法、暴力执法、选择性执法、滥用职权，往往引发社会矛盾和问题。
　　比如，选择性执法问题比较严重。选择性执法，成了行政滥用自由裁量权的一个重要方面。选择性执法的结果看起来好像是合法的，包括执法的权限，执法的程序和方式可能都是合法的，但是执法的目的和主观动机不纯，这对执法公信力、执法权威都会产生很大影响。
　　再比如，暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法后果很可怕。因为公权力在执法者手上，想滥用很容易做到，其危害不可小视老百姓对政府公信力的认识会发生质的改变。因此，在新的条件下，约束和规范自由裁量权，保证严格、规范、公正、文明执法，保证法律实施十分重要。当然执法的目的不是为了执法而执法，而是为了保证法律的有效实施。现在法律体系已经形成，有法可依的问题已经基本解决了，接下来重点要解决的是有法必依，执法必严，违法必究的问题。
　　为了解决这个问题，建议通过建立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系即“法治GDP”，来保证法律的实施。地方政府领导干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。如果能建立起一个把法治作为重要指标的政绩考核评价体系，一定会促进法律实施。
　　（三）建立多元化的畅通的法律救济渠道
　　目前法律规定解决纠纷的渠道很多，有人民调解、行政调解、行政仲裁、诉讼、复议、信访等途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，更多人信访不信法，通过信访要求党委政府解决纠纷。而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。当然，不排除有的法院存在司法不公、司法腐败等问题，但是，在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。
　　解决纠纷要畅通法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等，因为这些法定渠道毕竟是经过若干年的发展积淀下来的一些重要的人类文明的共同成果，任何国家都有法院，都有诉讼制度。维持社会和谐稳定，解决纠纷，必须依靠法定的救济渠道。通过降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力、透明度和说理性，让司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。
　　当司法透明度不断提高，受案范围扩大，诉讼成本下降，效率提高，特别是执行效率提高后，老百姓才能信赖司法，司法才能树立权威和尊严，司法才有公信力。同样，推进依法行政，不仅要规范政府的行为，还要加强后续的监督保障，尤其要畅通纠纷解决渠道。否则的话，政府违法没人管，法院该受理的案件不受理，大量的案件被推至法院门外，老百姓自然就会找别的出路了。所以，在推进依法行政建设法治政府过程中，要畅通法定救济渠道，采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。
　　推进行政法治的关键推进行政法治的关键有以下两点。
　　一是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。决策权是权力的最重要形式，理应受到最严格的制约。应当尽快制定重大决策程序条例，科学合理界定各级党委和政府的决策权，健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时，进一步扩大信息公开的范围，将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围，实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开，通过公开约束规范公权力。
　　二是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。在经济社会急剧转型发展的今天，推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。针对全社会法治观念不强，公务人员法律意识淡漠的现状，应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。改革现行的领导干部选拔任用制度，重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部，充分发挥具有法律背景的领导干部的作用，将他们充实到重要的党政部门和岗位。可以说，公务人员法律素养的提高是加快法治建设的又一关键。
　　马怀德，中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长、教授。来源：《检察日报》2013年3月28日，第3版。