周盛：廉政治理法治化的多学科对话

　　周盛，浙江省社会科学院
　　
　　2015年5月27日，由国家社科基金重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》课题组与浙江大学社会科学研究院共同举办的“现代治理与廉政法治多学科研讨会”在杭州召开。浙江大学社会科学研究院院长余逊达教授、浙江省社会主义学院副院长张建明、浙江省社科院公共政策研究所所长杨建华教授、浙江大学经济学系主任曹正汉教授、浙江大学国际法研究所执行所长赵骏教授、浙江大学中国近代史研究所所长陈红民教授、浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授等专家学者出席了本次研讨会。课题组首席专家陈国权教授主持会议并报告了国家社科基金重大项目的最新进展与研究成果，与会专家围绕“廉政治理法治化”这一主题，从政治学、经济学、法学、社会学、历史学、公共管理学等多学科的视角进行了理论阐释和深入交流。
　　一、腐败成因的本土化解析
　　经济社会发展中制度的不健全给权力行使者留下了钻营获利的空间，这是社会科学界对腐败成因的基本共识。那么在当前中国的现实情境下，具体是哪些体制缺陷和制度漏洞造成了部分领域的腐败多发易发？制度设计与执行中的问题与腐败现象存在怎样的内在关联？对于腐败成因的这种本土化解析，理应是探索中国特色廉政治理法治化路径的逻辑起点。
　　陈国权教授基于对当前腐败现象的经验研究提出“系统性腐败”的概念，以此概括多发群发且具有关联性的腐败现象。他认为当前中国存在局部的系统性腐败，这与部分领域的高廉政风险是一币两面的关系，是从不同视角出发对同一现象的理论抽象。十八大以来，区域性腐败与领域性腐败交织高发的现实，已经无法用领导干部个体的从政道德和自身素质进行解释，我们必须反思这种系统性腐败背后的制度原因。对经济制度的分析发现，土地公有制决定了我国地方政府的职能与西方政府的职能是不同的。在现有的财政体制和“晋升锦标赛”的现实压力之下，我国的地方政府不仅承载着社会治理和公共服务的职能，还承载着经营土地的职能。这种经营行为容易导致地方政府出现公司化的倾向，也是诱发领导干部特别是“一把手”腐败的重要原因。十八大之后查处的省部级高官中有相当一部分都有担任市委书记的经历，为什么市委书记会成为高廉政风险的岗位？这与城市规划决策体制以及我国房地产行业的经营模式都有相关性。房地产项目的盈利与房产建设质量关联不高，而与项目周边配套的公共服务设施直接相关；作为城市建设总设计师的市委书记掌握着重大规划的权力，决定着城市基础设施和公共服务的布局，其权力的行使与房地产企业的盈利密切相关，也使得市委书记成为部分房地产企业为谋求利益竞相贿赂的目标。从政治制度看，阿克顿勋爵关于“权力倾向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”的论述已成为解释腐败原因的公理。当代中国权力结构与运行机制呈现集权化的趋势，不仅在横向结构上向党政“一把手”集中，在纵向结构上也通过各种变异的垂直领导打破了原有行政层级的分工，特别体现在开发区的管委会体制中，这样的权力高度集中是系统性腐败的重要原因。从社会学视角看，周永康、令计划、徐才厚等一批大案要案都涉及以贪腐官员为核心的亲情群体，很多领导干部的犯罪动机都是为其亲属谋求不正当利益，腐败行为大多通过配偶或子女来完成。而现有的腐败原因分析还局限于对腐败官员个体特征的分析，实践中的干部教育管理体制也只针对领导干部个人，尚未触及领导干部特别是省部级官员系统性腐败的真正机理。
　　曹正汉教授赞同上述分析，并进一步指出大量国有企业和土地领域腐败案件的微观分析可以证实当前的腐败高发与公有制的经济制度存在一定的相关性。这一判断很重要，它指出了我国腐败现象及其内在机理区别于西方国家的特殊性所在。但从历史的动态发展来看，最近三十年的改革大大缩小了公有制的范围，政府直接控制资源的范围大幅缩减了，但腐败程度并没有相应下降，所以上述关于公有制与腐败相关性的论述还必须解释历史发展的宏观趋势。对此，曹教授认为我国经济体制的转型，一方面推进了市场化进程，另一方面土地等部分生产要素还是掌握在政府手中，这种不完全的市场化使得控制土地要素的权力主体可以在市场上将资源变现牟利。这样的腐败行为在市场化改革之前因为没有交易平台而无法实现，在完全市场化之后也没有资源高度集聚的现实可能，因此是转型期特有的腐败现象。部分资源的公有制可以解释这样的腐败现象，相应的廉政治理也必须着眼于公有制背景下对资源控制权、经营权的制约与监督。
　　杨建华教授也以开发区的管委会体制为例解释了集权与腐败高发的关系。他认为现有大量的开发区都将政治、经济、社会、文化管理与党的建设等职权统一于管委会，权力高度集中且缺乏制约机制，特别是由管委会负责人直接决定土地开发等经济发展事项、下属乡镇行政首长和党委书记的人选等重要事务，廉政风险高度集聚。另一方面，著名人类学家斯科特《国家的视角》一书以俄国的集体化、巴西利亚的建设和强制的坦桑尼亚乌贾玛村庄为例解释了那些试图改善人类状况的大型项目是如何失败的。这对于我国具有重要的警示作用。当我们通过国家权力将意识形态主导下的现代化设计转化为现实，强力推行各种社会工程时，权力主体的极端自信必然与人的有限理性产生矛盾，易造成大量不符合经济社会发展规律的乌托邦工程，大量集聚的资源和缺乏制约的权力也容易滋生权力主体的腐败。
　　二、全面从严治党的制度化探索
　　治国必先治党，治党务必从严。作为一个拥有8600多万党员、在一个13亿人口大国长期执政的政党，中国共产党是我国廉政治理的当然主体。如何以制度的硬约束落实“党要管党、从严治党”，不仅是新的历史时期党的建设的重要内容，也是我国廉政治理制度框架的重要构件。
　　余逊达教授在简要回顾党的理论文献的基础上指出，十八大以来关于反腐倡廉出台了一系列制度，建章立制的广度和密度不可谓不高，惩治腐败的力度不可谓不大，但是腐败行为及其蔓延趋势仍未得到根本遏制，反腐败斗争尚未取得“压倒性的胜利”。在这样的现实背景下，继续全面深入推进反腐败斗争和廉政建设，其核心是全面加强党的建设。一是要教育引导广大党员干部坚定理想信念，强化每一位党员对党的事业和制度的认同，坚守共产党人的精神家园。二是要切实加强党内民主建设，避免以更高的集权打压已有集权导致的腐败问题，要对腐败现象进行深入细致的分类研究，深刻剖析腐败行为与集权体制的内在关联，有针对性地破除党内不合理的集权制。三是要强调制度建设的开放性，特别是领导干部个人事项申报制度的设计，不仅要强调申报内容的事无巨细，更关键的是要设置申报内容的公开机制，有效引入社会力量形成对领导干部的广泛监督。四是要加强党内的流动性，在干部选拔任用体制中重视向上流动的制度化渠道设计，从根本上遏制买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为。五是要进一步完善和落实质询权，要在人民代表大会制度和党代表大会制度中形成稳定的质询机制，通过制度化的民主渠道和健全的机制安排，实现质询权的预防腐败功能。六是要在现有行政问责和事故问责的基础上，强化对重大政治问题的问责机制设计，尤其是当我们将制度建设的外延拓展到“规矩”这一复合性概念时，必须相应地完善对违反各项规矩的问责机制，确保党的政治纪律和各项制度的严肃性、权威性。七是要进一步加强学习型政党的建设，通过学习反思自身的局限性，通过学习实现政党自律和自我治理。
　　陈红民教授从历史比较的视角分析指出，学界一般认为国民党的极度腐败是其干部队伍溃散、丧失民心的重要原因，更进一步的研究表明国民党的腐败集中高发于抗日战争胜利后从日伪占领区接收大批物质财富的环节。对于当时普遍发生的接收大员营私舞弊行为，原有的干部教育机制和权力制约监督机制难以发挥作用，蒋经国等人以“打老虎”力挽狂澜的反腐努力也收效甚微。这样的历史经验给我们的启示在于凡是运动式的反腐败策略最终都会不了了之或以失败告终，腐败的根本原因在于制度，所以廉政治理的基础也在于制度，制度不改革创新，腐败的问题就无法从根本上解决。
　　张建明副院长结合多年在纪检监察部门工作的实践经验提出，全面从严治党首先要正确处理党政分开的问题。早在改革开放初期，邓小平同志就将党政分开作为政治体制改革的重要目标之一，他认为“从党和国家的领导制度来说，主要的弊端就是权力的过分集中，主要表现为在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记”。在新的历史时期，党政不分的问题依然存在，党政“一把手”的权力过度膨胀是滋生腐败的重要原因。对此，我们要将加强党的领导与改进党的执政方式结合起来，改变现在党委包罗万向的执政方式，集中精力管党治党，真正强化党在政治思想和路线方针上的领导，通过改革党的领导方式实现政党治理的现代化。
　　三、权力法治的制度设计及完善
　　党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”是一项系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，它要求我们用法治思维和法治方式推动各个领域的改革发展。因此，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，也要同时做好“破”和“立”两篇文章，要在坚决打击腐败行为的同时，抓住“权力”这一核心变量，建立健全系统可行的制度，确保权力始终运行在规范的轨道之上。
　　曹正汉教授首先从经济学的视角入手分析了廉政治理的制度基础。他认为已有的监督制度始终无法解决“谁来监督监督者”的问题，制度设计上存在着天然的缺陷；更为重要的是制度的执行过程存在着巨大的交易成本问题。以村务监督制度为例，村民获取有效信息的成本过高，这决定了依赖于村民举报惩治与预防村官腐败的策略必然难以奏效。因此，我们必须以自治作为廉政治理制度的基础，要着眼于权力体系的内在制约机制和多元主体共同参与的治理体系，设计并完善各项权力配置与运行机制。
　　杨建华教授在此基础上提出了廉政治理制度设计的基本原则。他认为好的制度首先来源于内生，制度的设计必须与本国、本民族的文化精神、信念、习惯相吻合。浙江省武义县后陈村的村务监督制度为什么能长期有效运行，就是因为它与当地的村规民约紧密结合，充分利用了有利于制度实施的本土化资源。其次，好的制度必须与人性吻合，历史经验表明凡是不符合人性的制度都难以得到有效实施，所以廉政治理制度的设计，特别是对权力主体的监督制约机制设计必须尊重和符合经济人、社会人、政治人、文化人的本性需求。最后，正如罗尔斯所言，正义对于制度来说就好像真理对于思想，制度和公共政策的设计如果不是以最大多数人的利益为导向，就容易导致权力主体通过掌握的资源谋取私利。
　　张建明副院长针对当前权力结构与运行机制中存在的突出问题，提出了权力法治的三个维度。一是要减权，这是廉政治理的核心也是难点所在。要破除现有体制中的惯性和压力，在政府职能和权力边界的制度设计中充分落实“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的原则，将政府对经济发展的直接干预转变为加强知识产权、环境保护等监管和服务。二是要分权，要将“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”贯彻在各个领域，特别是要在纪检监督工作中强调分权，充分发挥各种监督机构和制约机制的作用，形成多元合作治理的良好格局。三是要制权，在监督制权的有效性已经充分体现的前提下，当前应特别强调法律制权，要通过加强制度的系统性、权威性和执行力，真正发挥刚性制度在惩治和预防腐败中的基础性作用。
　　赵骏教授在引介相关国际法及国外立法经验的基础上进一步拓展了廉政制度设计的视野。他指出，腐败是世界各国都必须面对的全球性难题，所以廉政治理的理想模型应该是全球化的、可持续的集体行动，其前提在于世界各国就腐败的界定和惩治达成基本的共识。实践中，美国《反海外腐败法》和联合国反腐败公约制定实施所遇到的重重阻滞充分说明，在达成全球共识之前，我们只能采取一些渐进主义的法律手段逐步地推进廉政治理进程。有效的廉政治理体系应该是主体多元、手段多元的，要强调国际法与国内法的双向互动，当前重点是要通过各种类型的国际双边或多边协议完善外逃贪官追赃追逃的国际合作机制；要强调硬法规制与软法治理的有机结合，充分发挥黑名单的声誉机制、公司或各类组织内部章程等软法的约束作用，与国家成文法律形成有效的互补。