秦前红：中国政协需回归民主道路

　　政协第十二届会议需要达到一致的一项重要目标是完成政协领导机构的换届，人们想象中的换届应该充满自由民主氛围，以此给习氏新政妆点更美丽的色彩。但选举的实际过程却让无数人大跌眼镜。
　　本次政协选举按照无记名投票方式和等额选举的办法，选举政协主席和副主席。选票分为两张：一张是选举主席、副主席、秘书长；一张是选举常务委员。两张选票在同一票箱依次投票，分别计票，一次宣布选举结果。
　　新的中共执政层一再强调践行民主与法治，并坚持理论自信、制度自信、道路自信。但在一个最应表征中国民主特色与道路优势的政协机构里，仅仅是为了保证领导人的当选或高票甚至全票当选，不惜公然设计违背民主精神的等额选举规则，这必然给国际社会留下颇为不佳的观感。衡量是否真正选举的几个标准：候选人利益代表的竞争性；选举结果的悬念性；选举投票的秘密性；选举不公的可救济性；选举人意志表达的自由性如以这些标准衡量本次选举，则本次选举如同一出黑色幽默剧，令人啼笑皆非。
　　直到今天，政协的角色仍然模糊不清。政协到底是属于体制内还是体制外？意见纷纭。说政协是体制内，其事实支撑是：全国政协主席是执政党最高决策机构政治局常委的组成人员之一，且享受正国家级待遇。地方各级政协主席被称为“四大家”（党委、人大、政府、政协）的领导人之一。各级政协副主席、秘书长被对应列入各级政权的领导人。各级政协机关工作参照国家公务员享受各种工资和其他各种福利，各级政协的运转经费完全由国家财政供给。说政协是体制外，乃是官方关于政协的正式表述：中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。政协是否有法定的职权与责任，在制度上暧昧模糊，在实践上则无所适从。
　　新中国的开国者们在谋划建国大计时，对政协如何因应治国理政的新情势进行角色定位有过深思熟虑的考量。毛泽东就曾精辟地把政协的作用慨括为“养士、统战、咨询、监督”。这一表述直至今日还统领着政协事业的发展方向。民主可表征为民主管理、民主决策、民主监督、民主参与四个层面。中国特色的民主发展道路特别强调执政党领导下的有序民主，并用人民代表大会下的一元权力体制来分配政治权力与政治资源。人民代表大会制度作为根本政治制度，既是中国宪政的基本原则，又是人民民主的主要形式和主要渠道。所谓根本政治制度。其根本意涵是其他一切政治制度皆可由人民代表大会制度推导而出，且能嵌入人大体制之中。比如“一府两院”、军事机关、国家元首都由人大产生，并对人大负责。人大配有质询、罢免、弹劾、特别调查等刚性手段保证上述机关接受人大的规制。在此方面，政协制度并不能完全嵌入人大制度之中，政协既不产生于人大，政协从制度层面亦不能监督人大。
　　反之，人大除了以正式通过的法律要求政协服从且执行自己的意志外，实践上亦从未以决定、决议形式向政协表达自己的主张。正因为如此，建国60多年的历史中，一直有关于政协或进或退的改革主张。进者如“五四宪法”制定、“八二宪法”修改时关于是否将政协变为“第二院”的讨论，以及将政协更加权力化、体制化的诉求。退者则有消解政协机关事实上的国家机关地位、打破政协工作人员事实上的国家工作人员身份。
　　二十一世纪民主发展的一个重要迹象是参与民主的普遍化、多样化，这与市场经济发展带来的民主意识提升、网络技术导致的世界扁平化以及利益多元形成的决策权力高度集中又高度分化等因素密切相关。在中国，政协委员、人大代表拥有的身份保护、角色荣誉、人脉布局、资源配置等方面的优裕，则更激活了社会各界进入政协、人大以实现政治参与的愿望。近多年来，愈来愈多的实业阶层人士争当委员、代表，足可证成上述观点的成立。
　　政治治理、社会管理对秩序有不假思索的偏爱，对于中国这样的大国而言，更有对率尔操觚式草率的恐惧。但政治发展必须开放政治试错的空间，中国经济发展的成功经验也正在于找到了改革试错的可行之路。中国当下制度发展的最大瓶颈在于试错的空间逼仄，试错的动力机制不足。
　　政治协商制度的改革也许是风险评估最小的试验田，未来，中国应该加强在此领域的改革试验。
　　改革的方向应围绕如何既保证每位委员的充分表达权、建议权、又保证其议事的灵便性展开。而在公共资源稀缺的情况下，执政者只能对委员的建议选择性地吸纳，但如何使这种选择不变成长官意志？决策的程序规则是什么？是否容许委员的利益诉求公开博奕等等，也是政协制度发展殛待研究解决的问题。政协全体大会、政协常务委员会、政协主席团会议、政协主席会议、政协小组会议等诸多会议形式之间，如何保持合理的制度衔接，防范政协内部自身的行政化？政协针对“一府两院”的监督如何既能收获实效，又能避免僭越制度边界，不干扰其他国家机关正常职权行使？等等，更是政协制度在理论上和实践上饱受困饶，需要破解的重大难题。