李国强：亟需构建全新的国家安全战略

　　
　　李国强，中国社会科学院政治学研究所
　　
　　提示：短短一两天时间内，天津爆炸，鞍山爆炸，丽江暴雨，陕西滑坡，香港宝鸡活在，贵州瓦斯爆炸，加上经济低迷、股市暴跌、汇市动荡等等因素，无明确责任主体的重大安全事件接连发生，这一切都表明我国正在面临着完全不同于的安全形势，亟需用新思维构建全新的国家安全战略。
　　
　　国家安全是我国持续健康快速发展的根本保障。当前，中国国家安全形势正在面临深刻的变化，国内外敌对势力对国家安全的挑战呈现出新的特征，新的不安全因素正在日益滋长，而传统的国家安全观远不能适应现实需要。亟需以设立国家安全委员会为契机，大幅度调整国家安全战略，建设新的国家安全机制。
　　一、非对称性威胁与新国家安全观
　　新国家安全形势最突出的特征，是非对称性威胁逐渐成为国家安全危机的主要源头。所谓非对称性是指随着现代科技的发展，若干普通人都可能给国家和社会带来不可估量的巨大损失。非对称性威胁之所以越来越突出，是因为两个杠杆机制或曰放大机制的存在：一是危险科技手段，二是现代交通和通讯手段。在非对称性威胁之下，仅仅特定时空点上的个别危险，就可能威胁到整个系统的运转，引爆系统性危机。
　　现代科技使得单一武器、单一技术或单一事件就可能造成巨大破坏。在此意义上，安全威胁无论是由故意行为、自然灾害还是偶发事件触发的，其造成的效果是类似的。现代社会是建立在各类复杂科技的基础之上的，某些关键节点特别脆弱，一旦遭受攻击又会导致系统性的连锁反应，正所谓“牵一发而动全身”。应当区分两类相互交织的威胁：（1）现代社会赖以维持运转的关键性基础设施遭到破坏：现代社会维持运转的关键性基础设施，例如核电站、巨型水坝、智能电网、互联网、金融系统、股市等，一旦遭受攻击将造成无可估量的损失；（2）破坏性科技手段的持续扩散：凭借一些破坏性技术手段，可以用极其低廉的代价造成巨大的攻击效果，例如极少数人仅凭高爆炸药、高速交通工具、计算机病毒等手段，就可造成巨大的人员伤亡和社会秩序的瘫痪。
　　现代交通和通讯手段改变了安全威胁的发生机制，重塑并急剧放大了事件的社会影响。一方面，汽车、火车、飞机等现代交通手段，可以在短时间内将人员、物资移动到千里之外。另一方面，由于电话、手机、Twitter、Facebook、微博、微信等现代信息沟通手段，安全事件一旦发生，文字、图片、视频等大量信息可在短期内传播到每个人手中。（1）现代交通和通讯手段彻底改变了社会运动的组织方式：以往社会运动比较复杂，需要有组织者并花费大量精力从事组织联络工作，形成金字塔形的组织结构，然后在特定的时间和地点集体行动；现在的社会运动很简单，只要不特定的个人在网上发个帖子、通过微博或维信转发消息，约定一起行动的时间、地点和方式，一群彼此素未谋面的人就可以在短时间内大批聚集起来。（2）事件发生在何时何地不再重要，是否被有效放大并呈现在公众面前显得更为重要：能引发公众关注的事件才是重要事件，事件发生在境内还是境外、本身是否再严重，变得不那么重要。事件即便发生在身边，后果即便再严重，如果被淹没在公众每天获取的海量信息中，那么其重要性也要大打折扣。另一方面，对一些象征性目标的攻击因为新闻传播快、戏剧性效果强，所以可以给公众带来巨大的心理冲击，例如美国“911”事件就属于此类。
　　由于非对称性威胁的大量存在，新国家安全形势表现为如下三个特征：（1）非国家行为主体成为安全威胁主要来源：以往只有高度组织化的对手例如国家或反政府武装等能带来安全威胁，现在少数人凭借低成本的技术手段就可以造成巨大破坏。所以在现在，非国家行为主体数量大增，是具有潜在威胁的不特定人群，职业恐怖分子之外，任何普通人都可能造成巨大的破坏；在某些情况下，甚至没有明显的责任主体，例如自然灾害引发的社会秩序混乱。（2）少数人或单个事件可能造成大破坏，小事件可能迅速放大成为大事件：1995年奥姆真理教在东京地铁制造的沙林毒气事件，2001年发生在美国的“911”恐怖袭击事件，是少数人造成巨大破坏的典型案例。2003年中国延续多时的“非典”（SARS）事件，2011年日本地震引发的福岛核泄漏事件等，都是单个事件造成巨大威胁的典型案例。小事件放大成为大事件的案例，例如2008年上海发生的杨佳袭警杀人案，2009年湖北发生的邓玉娇刺死官员案，2009年浙江杭州发生的闹事飙车肇事案，经过网络传播和媒体渲染，迅速成为全国性的热门话题，引发了公众对司法体制和政府公信力的广泛质疑。（3）安全威胁呈现多点并发、碎片化、不可预测的特点：这是由安全威胁的行为主体变化带来的，以往的安全问题主要是战争与和平、政权存亡等，问题集中、容易预测。现在各类非国家行为主体的动机各异、手段和策略业各部门相同，所以安全威胁呈现碎片化的趋势，例如人权问题、有组织犯罪、恐怖主义、民族和宗教极端势力、危险社会思潮、群体性事件、网络安全等。
　　二、新安全威胁的“复杂性”特征
　　在新的安全形势下，安全威胁呈现呈现出“复杂性”的特征，不仅跨越国际、国内的国家疆界，而且跨越暴力非暴力、自然灾害人为因素、政治经济社会等传统的安全范畴或边界。以往可以简单归类处理的问题，现在则边界模糊、敌我不明，空间距离缩短、传播速度快，问题往往涉及经济、政治、民族、宗教等多个方面，处理上需要军队、武警、宣传、外事、民政、卫生、社保、企业、地方政府等多方合作。
　　第一，国际与国内密切关联。（1）国际上的重大事件可能诱发国内不稳定因素。例如在美国总统选举年，国内外的民运分子、疆独和藏独势力、法轮功分子等可能借机兴风作浪，制造事端。近年来苏丹的达尔富尔问题，本来属于苏丹各派武装的内部争端，但因中国在当地开采石油及出售军火，成为一个重大的国际事件，既属于国际关系与国际和平范畴，又与国家石油安全、民主与人权问题、意识形态斗争等密切相关。在达尔富尔问题上，本来与中国无关的苏丹内政引发了国际上对中国国内人权状况的质疑，进而刺激了国内人权活动分子。
　　（2）另一方面，国内发生的事情可能引起国际上的同声附和，形成反华大合唱。2008年奥运会本来是一场扬国威、提民气的体育盛事，是中国人民展示改革开放成就的窗口，但是开幕之前国内外各种不稳定事件频发，国内上访增多，民运分子活跃，藏独分子蠢蠢欲动，国际上也是各种抗议活动频频发生，西方国家态度暧昧，甚至以此作为与中国交涉的外交筹码。
　　第二，安全事务本身日趋复杂，同一事件可能牵涉多个层次、多个方面。安全威胁之所以发生，往往有着深刻的社会、经济和政治背景，例如社会不满情绪背后的贫富差距问题、官员腐败问题，恐怖袭击背后长期存在的民族、宗教问题，全社会防灾防变的应急能力，政府工作机制存在的缺陷等，偶然事件背后必定存在着规律性的东西。以“疆独”问题为例，最迫切的问题是遏制暴乱和恐怖袭击，防止引发大规模的社会不稳定；短期内需尽快促进维族劳动力的就业，尽量解决南疆的民生问题，推动当地经济发展；从长期来看，需要考虑民族干部任用、区域发展规划等问题，还需要加强民族团结，防止宗教极端思想泛滥，增进少数民族的国家认同。发生在天安门金水桥的“1028”恐怖袭击事件，不但表明“疆独”问题的进一步升级，也昭示着该问题已经超出了新疆，变成了全国性问题，甚至干扰到中央的正常政治生活。
　　2011年6月发生的“郭美美”事件，在长达半年的时间里持续发酵，不但导致红十字会工作极端被动，而且引发了公众对官员腐败和政府运转的整体性质疑。这里涉及到舆论导向、互联网治理等问题，但更重要的是，此一事件直接削弱了红十字会对公益事业、非政府组织和志愿者组织等的管理权，直接推动了这些组织的独立自主性，给社会治理带来了困难。
　　第三，由于现代社会的复杂性，非人为因素（例如经济波动、自然灾害）引发的安全威胁越来越突出。（1）许多看似无关的事件会引发严重的安全后果。在经济领域，突然而至的国际金融危机、石油价格飙升、粮食价格波动等所引发的安全危机早就引起了国家重视，这里仅举两例，一是转基因技术，其本身仅为一项科技创新，但是对粮食主产区“三农”问题、对国家粮食安全的影响都不可低估；二是有段时间国际市场上咖啡豆价格下降，拉美、非洲一些国家以咖啡豆为主要农作物，国内经济顿时衰退，进而造成了社会动荡、政局不稳等严重后果。
　　（2）现代工业污染或危险化工产品带来了巨大的风险。近年来，我国大量社会运动都与化工企业有关，大连、厦门等地反对PX项目的社会运动，都造成了巨大的社会影响。这两天，天津港化工产品仓库发生的严重爆炸事件，可能是自上世纪70年代北京东方化工厂爆炸以来最严重的爆炸事件，不但使数十亿公私财产化为乌有，也让众多无辜群众遇难。
　　（3）自然灾害有时也会造成严重的社会后果。以2011年日本大地震为例，发生在中国之外的这场大地震导致福岛核事故，核泄漏引发了我国国内海鲜类食品销量急剧下降，各地食盐抢购成风，隐藏着社会不稳定的巨大风险。幸而我国及时应对，迅速平息了混乱现象。
　　三、大力构建新国家安全机制
　　为应对新的国家安全局势，需要下决心改造原有的国家安全机制，大力构建新国家安全机制。非对称性威胁，要求第一时间获取信息，并进行有效的过滤和处理，然后以精干力量高效应对之。安全问题的复杂性，要求对问题进行系统的分析，调动党政各部门协调一致地行动，甚至吸收体制外的社会力量为我所用。新国家安全局势的不确定性、复杂性以及事件发生的突然性等，要求决策者具有长远的战略思维，能够料敌于先，“运筹帷幄，决胜千里之外”。所以，新国家安全机制应该像健康的人体一样，做到“目光远大、头脑敏捷、四肢有力、全身协调”。
　　第一，“目光远大”，即把国家安全机制建设置于战略的高度。这包括：（1）战略思维应具有长期性、全局性和深层次：长期性，是指在分析问题时要挖掘特定问题的历史根源，分析其长期意义，在决策时避免被动应付，要对未来形成良好的判断和预测。全局性，是指考虑周全，全方位解读具体事件，全面考虑国家安全战略的各个部分。深层次，是指避免“头疼医头、脚疼医脚”的短视行为，既要解决眼前的迫切问题，又能够形成整体性战略，从根本上解决问题。（2）战略部署上做到全面、周到、领先一步。在科学战略思维的基础上，对维护国家安全的力量作统一的部署，强力部门、经济部门、医疗社保、科教文卫等部门如何配合、何时介入，做出通盘考虑，实现全面、周到，形成国家安全大战略。有效地解除可能发生的潜在隐患，对于未发生的事件做到防患于未然，避免事到临头才手忙脚乱地应付。
　　第二，“头脑敏捷”，即决策的高效性。这包括：（1）理顺情报系统，确保情报完整性和准确性：整合公安、国安、解放军总参二部三部、总政联络部等情报部门，解决情报壁垒和部门分工问题；理顺各部门、各级政府的信息沟通机制，防止因官僚化导致的信息阻断或信息扭曲现象发生，使得关键性信息能够顺利地上传下达；开辟学术机构或研究部门递送研究成果的新渠道，使得科学的研究成果能够融入情报分析和决策过程，奠定国家安全政策的科学基础。（2）信息筛选与分析：海量信息都涌向决策中枢，会造成信息爆炸，导致关键信息被淹没，进而造成无法决策。因此，应当建立一套科学的信息筛选机制，对信息进行分级和过滤；同时，对重要信息进行高效的综合与分析，快速形成备选的政策方案，供决策者参考。（3）完善和灵敏的决策机制：鉴于国家安全问题的极端重要性，相关决策必须综合党政部门的意见，以便分工合作并形成合力；同时，许多国家安全问题的时效性非常强，错过时机会酿成不可挽回的损失，因此，在多部门联合决策机制的基础上，必须有一个能够拍板定案的决策核心，在关键时刻一锤定音。
　　第三，“四肢有力”，即执行环节不打折扣。这包括：（1）各级、各部门部门职能界定清晰：党政各部门在国家安全问题上的责任应当更加清晰化，在具体事件、具体时间和空间发生的突发事件，能迅速找到责任主体；再大的国家安全战略部署问题上，各部门应发挥各自的职能优势。既要防止无人负责，也要防止“九龙治水”。（2）增强执行力：把国家安全问题放在部门职责的优先位置，集中人力、物力和财力优先解决相关问题，不折不扣地执行法律法规和上级命令，真正贯彻和落实决策中枢的战略意图。（3）加强责任意识，“守土有责”：各级、各部门对于职权范围内的国家安全问题，应尽力消灭于萌芽之中，防止问题扩散；对于本级政府、本部门无法单独处理的问题，应当配合决策中枢的战略部署，完成交办任务。
　　第四，“全身协调”，即各级、各部门协调一致。国家安全问题牵涉到方方面面，需要各部门加强配合、形成合力。以全国对口支援新疆为例，中央的意图是希望通过经济建设缓解并逐步解决新疆的民族问题，然而其中暴露出来的部门配合问题特别值得关注。估计东部省份在新疆的投资在千亿元以上，主要是财政、发改委等部门在主导，投资于基础设施、工业园区等方面。首先，经济投资能否达到维稳的目的，是否经过科学研究和科学测算？大上项目引起的物价飞涨问题是否会带来不稳定因素？其次，各省市的项目投资是否适合新疆情况？有多少维族人能够在其中就业？再次，大批汉族民工、技术人员和商人涌入，会对当地民族关系带来什么样的影响？最后，经济部门主导的对口支援，如何与教育、文化、医疗、社保、民族、宗教、武警、军队等部门配合？