马怀德：从劳教改革看政法改革全局

　　编者按：
　　从去年10月9日，国家司法改革领导小组办公室负责人姜伟公开表示，改革劳动教养制度已经形成社会共识，正在研究具体的改革方案，到今年1月7日中央政法委电话工作会议明确提出将劳教制度改革作为今年政法体系改革的四大任务之一，劳教制度改革已经从幕后走上了台前。这项已经在中国运行了56年的制度，价值、功能、问题到底有哪些，要怎么改？今年整体的政法改革又有哪些重点，司法和执法工作将有怎么样的变化？今后将走向何方？本报记者就此相关问题，专访了中国政法大学副校长马怀德教授。同时，本报和中国政法大学公共决策研究中心联合召开蓟门决策论坛，对劳教制度的问题与对策也做了相关讨论。
　　劳教制度要纳入法治轨道
　　南方都市报（以下简称南都）：这次全国政法工作会议推出了四项改革，有什么重要意义？
　　马怀德（中国政法大学副校长）：十八大报告中讲到在2020年全面建成小康社会的时候，法治建设的目标是依法治国方略全面落实，法治政府基本建成，法治公信力不断提升。另外就是人权得到尊重保障。我想这次全国政法会议提出四项改革，作为法治建设具体的突破口，或者说是改革的重点内容，就是按照十八大的法治目标来开展工作的。尤其是这四项改革劳动教养、信访制度、户籍制度和司法权力的运行，基本也是社会高度关注，这几年议论很多的问题。如果说这四项改革是四个突破口或者说四个抓手的话，那么它会起到牵一发动全身的作用，在整体上推进法治建设的进行。
　　南都：四项改革之中，最受瞩目的是劳动教养制度改革，政法委也专门强调了对劳教制度要有较大的变化，那么你认为未来会怎么变呢？
　　马怀德：劳动教养制度目前是大家最为关注的一项政法制度。这个制度实行了56年，历经不同时期的变化，暴露出来的弊端越来越多。尤其去年发生了唐慧等案之后，人们更加关心这个制度的正当性、合法性问题。所以推动劳动教养制度改革是对公众意见的一个回应，也是顺应民意的一个重大举措。但是如何改呢？首先是劳动教养的对象必须要进一步明确，过去劳动教养制度之所以被滥用，之所以广泛被质疑，就是因为劳动教养的对象不断扩大，随意性比较大，导致很多上访人群，一些不该被劳教的普通的轻微的违法行为人，都被处以劳教这种很重的行政处罚。所以下一步就是要明确劳动教养的对象，到底哪些人需要劳动教养呢？按照1957年和1979年全国人大批准的国务院决定，只局限于几类人，一类就是流窜作案，结伙作案，多次作案的，尚不构成刑事处罚，但普通的治安处罚又过轻的人，后来又通过《治安管理处罚法》、《禁毒法》，1991年全国人大常委会通过了《严禁卖淫嫖娼的决定》。实际上这就已经把劳动教养的对象明确为几类人，一类就是被处理之后，仍然反复嫖娼卖淫的，另外一类就是为营利性的赌博提供条件的，或者是引诱容留妇女卖淫的，或者是复制制作传播淫秽信息的，这些犯罪行为人是可以被处以劳教的。但是现实中实际的执法超出了这个范围，是滥用了劳教权。所以下一步要清楚明白地告诉社会，哪些犯罪行为还是会被劳教的。比如说吸毒的，按照《禁毒法》这是可以隔离戒毒，采取违法行为矫治的；再比如说反复嫖娼卖淫，这也可以采取劳教措施，还有就是流窜作案、结伙作案、多次作案，屡教不改的，这些较为严重了，也可以采取劳教措施。还有就是未成年人犯罪，但不能处以刑罚的，应该通过工读学校来教育。把对象明确之后，才能保证制度不被滥用。第二点，程序要改革，劳动教养的决定不应该由公安机关一家说了算，而应该是由公安机关提请法院裁决。这样等于实行劳动教养的提请主体和裁决主体相分离，保证其决定的公正性，法院在审查这类案件的时候，也按照法定程序严格的审查，同时，建立一套完整的劳动教养申请裁决程序，以避免出现冤案错案。第三，劳动教养的期限要缩短，现在是一到三年，必要的时候还要延长一年，既不能跟刑法相衔接，也不能跟治安管理处罚规定的行政拘留相衔接，劳动教养的时间应该控制在半年或者几个月之内，最长不超过一年，到了教育改造的目的就可以。第四，劳动教养场所要改革。现在一律都是在劳教所劳教，忽略了劳动教养对象的特殊性。劳教对象并不是犯罪行为，不应该受到监狱化的惩罚。而应该针对劳动教养的不同特点采取不同的方式，如果是吸毒的，就放到戒毒所里强制戒毒，如果是卖淫嫖娼的，其实可以放到社区里改造，或者到劳教学校改造，如果是青少年违法犯罪的，就可以放到少管所改造。总之，要建立多元劳动教养场所，避免一刀切式的劳教所方式。
　　南都：也有很多声音说，劳教改革的方向应该是废除劳教，你觉得直接废除劳教是否可行？
　　马怀德：劳动教养制度过去是通过全国人大批准的国务院决定建立的制度，劳教改革如果说下一步要纳入法治轨道，进行法治化改革的话，首先就应该制定一部类似于保安处分法的法律，或者是《违法行为教育矫治法》的法律由全国人大来制定，用这个来取代过去的国务院的文件，以符合《立法法》的规定。至于说是废除还是改革，社会上确实有不同的声音。现在官方透出的信息还是在改革，改革可能既能避免劳动教养制度现实中的一些重大的问题和弊端，又能够兼顾劳动教养机关，包括这个社会对公共秩序安宁的需求。即使在法治较为完善和发达的一些国家，对于一些特定人群也是采取保安处分或者是教养措施。
　　四项改革保证司法权威性
　　南都：和劳教制度一样，信访制度也是广为被诟病的，争议很多的制度。政法会议此番也提出了改革信访制度，那么应该往何种方向改呢？
　　马怀德：信访制度改革是四大改革中的第二项改革，信访的问题在哪里？一个是功能错位，本来信访制度是党和政府设置的听取民意，反映民意，是一个信息收集的渠道。后来功能发生了异化，变成了解决纠纷矛盾的一个渠道，甚至成了解决纠纷矛盾的主渠道。很多人对法院的生效裁决不服，都通过信访方式来寻求救济。有些领导又通过批示的方式，通过信访的途径随意地否决法院生效的审判。所以导致社会上出现了信信访不信法现象，这是不符合法治要求的。所以这次全国政法工作会议提出要改革信访制度，特别要改革涉诉涉法的信访制度，把涉诉涉法的信访从一般信访中分离出来，纳入法治的轨道。这就意味着以后的信访要按照法治化的轨道发展。不是单独就涉诉涉法的信访另立法律，而是说要把这类信访回归到法治的轨道上解决问题。就是说你没有必要通过信访来解决，如果是法律的合法性、正当性问题，你可以通过申诉再审的方式加以解决。这有两方面，一方面是信访错位的功能要归位，另一方面，我们要保证现行的法律救济渠道畅通，吸引老百姓按照信法不信访原则来处理自己所遇到的纠纷和矛盾，让解决纠纷的法治渠道更加畅通。所以我觉得应该降低诉讼的门槛，复议仲裁的门槛，扩大复议仲裁诉讼的范围，降低复议诉讼的成本，增加解决纠纷矛盾的透明度，以及裁判的说理性，提升公信力。让这些法定的法治解决纠纷的渠道担负起解决纠纷主渠道的作用，这是信访制度改革的主要方向。
　　南都：这次还提到了司法运作权改革，在以前的政法工作会议中并没有作为重点改革内容，你觉得这次提出司法运作权改革有什么意义？
　　马怀德：司法权运作是新的改革内容，实际上和前一段时间十八大报告提出的要确保人民法院、人民检察院依法独立公正的行使审判权和检察权是有关系的。因为司法权力的运行机制其目标就是非常确定的，是要保证司法的公信力，要让司法具有权威性。只有提升司法的公信力，增强司法的透明度，才能有效地化解社会矛盾和纠纷。所以司法权力运行改革的核心问题就是一方面让司法机关更好地按照司法规律行使司法权力，特别是依法独立公正地行使司法权力，另外一方面就是要让社会各个方面，包括党政部门避免对司法权力运行的不当干预，要保持各自权力之间的距离。
　　南都：政法工作会议还专门强调了政法机构的能力建设，“提升五个能力，加强工作效能”，这是否也是改革内容的一部分呢？
　　马怀德：政法机关的能力建设是和这四项改革联系在一起的，司法公信力也好，司法权威也好，都是和政法队伍的能力高度相关。只有队伍具备了较高素质，过硬的专业水平，较强的能力，才能担负起化解社会矛盾纠纷的重任，才能彰显司法的权威和公正性。
　　制度上形成有效的制约监督
　　南都：司法机关和执法机关和一般民众打交道最多，和实际的利益交换接触的也最多，这次政法工作会议强调了要加强政法机构的拒腐防变能力。你认为政法机构反腐要注意哪些？
　　马怀德：如何保证司法机关在依法行使审判权、检察权和执法权的同时，又避免发生设租、寻租，权钱交易，以及司法腐败，这里关键有两方面。第一，制度上要有有效的制约监督，司法人员也好，执法人员也好，他们行使的权力要有度有据，要有相应的制度的规范。比如说司法公开，执法公开，这些制度就可以避免他在执法过程中的暗箱操作，也可以避免滋生腐败。另外就是司法机关行使权力，履行职责的时候，还要强化程序上的保障。比如程序上要允许当事人有效地监督司法人员，保证当事人程序性权利，那么你可操作可选择的余地就大大地缩小了，腐败的可能性也就下降了。第二就是要加强社会监督和舆论监督，当然这里的前提是司法要透明，执法要透明，要允许老百姓对司法的裁判评头论足，说三道四，要允许社会对执法行为进行评论，进行批评监督，行使知情权、参与权、表达权，在强大的社会监督、舆论监督的一个背景下，司法机关、执法机关的行为就会更为谨慎，更为规范，从而避免产生各类腐败现象。当然，我们也都知道所有的公权力都有滥用的可能，也都有滥用的倾向，所以不管是司法机关还是执法机关，要避免腐败，还需要他们能建立内心的道德自律。防止腐败有三个层次，不愿意腐败，不能腐败，不敢腐败。最低层次是不敢腐败，你腐败之后会受到惩罚，任何人都逃脱不了这种惩罚的话就不敢腐败。但是如果制度上有很多空子可以钻，就会有人侥幸去腐败。所以制度安排上要避免这种钻空子的可能，让其不能腐败。不能不敢，更要让其不愿意腐败，腐败不能成为其选择项目。
　　南都：这次政法委工作会议也提出了要多借助社会力量来支持司法改革，要发挥中国法学会、法学家、律师的力量，这是否也是未来司法改革的一个内容？
　　马怀德：这个当然是律师和法学家乐于参与的一件事，因为无论司法改革也好，或者说司法机关内部的运行也好，如果我们学法律的人搞法律的人也能参与其中，表达自己的意见，或者能够和司法机关有一个很好的沟通渠道的话，既有利于司法机关严格规范的行使权力，也有利于法学家律师对于司法机关和执法机关的实际运行有一个切实的感受和了解，也更有利于其本身的研究、教学、诉讼，甚至能提出咨询建议。这其实是一个很好的互动的制度设计，如果政法委真的有这样的准备和计划，那么法学家和律师是有积极性的。来源：南方都市报