田飞龙：两岸人民关系条例修正：还需向前一大步

　　对两岸关系而言，2012年是一个不寻常的年份。《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称“两岸人民关系条例”）自1992年出台，经历了长达二十余年的检验与修正。同时，这一年，台湾大选举行，马英九成功连任，为条例全面翻修和两岸关系法制建构提供了坚实的政治基础。
　　该条例是台湾地区“六法全书”中的宪法性法律，是依据“中华民国宪法”制定的调整两岸关系的基本条例。该条例诞生于上世纪90年代两岸政治互动及人民交往的新时期，因其浓重的意识形态取向和对法律正当程序的严重偏离而成为一部落后于两岸关系及法治文明发展的法律。该法的修改成为岛内族群政治与政党政治的重要议题，每每牵动其政治生态的敏感神经。
　　近来，台湾地区领导人马英九以及台湾工商业界不断呼吁表态要“全面翻修”这一条例，但政治阻力依然强劲。
　　通过立法院程序的修正可谓举步维艰。从2012年下半年的修正来看，行政院本意在于将陆生纳入健保以及缩短陆配入籍年限，这不过是给予陆生与陆配以平等法律地位，但却遭到民进党等反对势力强力阻挠而搁浅。这表明台湾地区民主政治还不成熟，无法超脱政治多元化的羁绊与政党私利的笼罩，无法在确定程序中实现理性论辩与偏好转换，无法从台湾地区及两岸关系的整体利益出发输出关于台湾地区人民利益的新共识。条例的修正还需在指导思想与总体原则层面展开有关准备，这些准备不限于应对具体条款与政策问题，而是关于历史观与两岸关系新战略共识的正面建构。
　　首先是指导思想的修正。条例预设了“一国两区”，具有单一的正统论倾向，这一前提性预设妨碍台湾当局新形势下对两岸关系提出更加对等与建设性的战略构想。不修正这一基于历史情结的正统论，台湾无法更新关于两岸关系的宏观表述。一国两区论在战略立意上要比一国两制论狭窄和小气，无法适应两岸关系创新发展的新格局。
　　其次是制度的总体修正原则。台湾地区领导层对于全面翻修已有共识，并表示依据法治、人权及两岸和平发展需求予以修订，因此宜确立下述总体修正原则：第一，台湾地区与大陆地区人民各项权利得依两岸关系进展之条件许可逐步落实；第二，大陆人民在台湾得享受国民待遇。
　　此外，笔者认为，大陆在宏观政策层面也可构思某些新思路：一是寻求通过台湾司法解释机制实现条例修正，大陆既往对此关注不足；二是可考虑制定如“两岸关系法”，正面建构并提升两岸关系法制基础。
　　这就凸显了大陆推动两岸关系发展的基本法意识。大陆目前缺乏一部在统一前较为全面地调整两岸关系的基本法律。从立法的现实基础来看，大陆已有的大量政策性文件以及大陆积极推动的18项两岸关系协议可以作为实践基础，大陆关于两岸关系的相关政策及法律理论可以作为指导思想。这部新法律既可以与反分裂国家法形成互补与配套，又可以倒逼台湾当局从整体上回应两岸关系新格局的建构问题，同时向国际社会展示大陆以法治与和平方式处理两岸关系的正面姿态，还可给广大台商及台湾同胞以稳定可预期的法治保障，一举数得。
　　（本文原载《法制日报》2013年1月15日，作者系北航高研院助理教授）