曹正汉：走出“中央治官，地方治民”旧格局

　　中国依然保持稳定的两个解释
　　长期经济增长，特别是私营经济的发展，将不可避免地导致政治大改革？
　　从1978年算起，中国经历了三十余年的市场化改革和经济增长，与此同时，政治体制一直保持稳定，未有大的变革。这一个事实令西方学者困惑不已。依据西方学者曾经普遍接受的理论，一国经历长期经济增长，特别是私营经济的发展，将不可避免地导致政治大改革。这一理论的简化版本是这样的：经济增长造就了一个有良好教育的、依赖市场谋生的有产阶层，这一个阶层为了保护自己的财产和控制自己的命运，开始要求权力，这将逐渐使政府作出让步。显然，中国最近三十年的经验与这一理论推断有很大出入。因此，最近十年，西方学者开始提出新的理论，以揭示中国政治体制能够保持稳定的原因。
　　有一种理论是这样说的：一个社会要形成走向现代政治文明的压力，需要解决民众的组织与协调问题。而这依赖于一些特定的公共产品，称之为“协调性公共产品”，如良好的结社环境、宽松的表达的空间、开放的公共媒体等。因此，政府只要采取一种策略，就能既推动经济增长，又化解民众要求政治权力的压力。这种策略是有选择性地提供公共产品，即政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品如修建道路港口等基础设施、改善投资环境等，另一方面，又尽量延后提供有助于民众协调行动的公共产品。这种策略之所以有效，是因为这两类公共产品在技术上可以分离开，而且，政府延后提供后一类公共产品，对经济增长影响甚小。
　　另有一种理论是说，政府还有一种策略，所谓“吸纳策略”，即通过吸纳部分私营企业家进入现行体制，以分化新兴的有产阶层，使得这一个阶层不能形成统一的利益和要求，也能达到促进经济增长和保持政权稳定的目的。
　　这些理论无疑有它们言之成理之处。但我认为，它们还没有抓住中国的关键特征，在揭示中国的稳定机制上，它们都忽略了另外一些更加重要的因素。
　　治官权与治民权的分设
　　所谓“上下分治的政治体制”，即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”
　　西方学者论及中国政治，首先想到的是自上而下的权力集中运行。其实，这是过于简化的看法。中国的关键特征是，在权力集中运行的原则下，通过将“治官权”与“治民权”分设，形成上下分治的格局。
　　这种政治设计体现着这样一种执政理念：中央官为了获得民众的心理认同和政治支持，要保持亲民形象，要让自身成为民众信赖的最高保护者和利益代言人。因此，中央官必须要避免与民众发生直接的利益冲突。要做到这一点，中央官的行为就受到一定限制。
　　在现实里，凡是与民众的利益有冲突的事务，如征地拆迁、收税收费、治安管制等等，都由地方官来办理。地方官因此获得了本地区的治民权，如有权征农民的土地，拆老百姓的房子，有权决定地方财政收入如何使用，决定向民众提供何种公共服务等。
　　不过，地方官在治理民众事务时，因有中央官监督，也不能无视民众的利益而独断专行，在一定程度上需要同民众协商和谈判，以找到民众能够基本接受的方案。
　　如果地方官处事不当，导致本地区发生群体事件或其他严重的抗议行为，这将引起中央官的不满，中央官为了安抚民众，有可能惩罚地方官。这就形成了上下分治的政治体制。
　　所谓“上下分治的政治体制”，简化来说，归结为一句话：即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”。
　　从整个政府系统所拥有的权力来说，上下分治的政治体制仍然是一种权力集中行使的体制，因为凡属公共事务以及与百姓利益相关的其他重要事项，原则上都是由政府说了算，而百姓选举或罢免政府官员的权利还不能很好地落实。但是，这种政治体制并不是西方学者通常所理解的“集权政治”。两者之间的重要区别是，中国上下分治的政治体制包含着两个重要机制：即在权力集中的原则下，巧妙地引入了分散执政风险的机制和自发调节权力集中程度的机制。我认为，这两个机制才是维持中国稳定的基本原因。
　　分散风险：“分散烧锅炉”
　　既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），但又不能把锅炉烧爆了，那就分成数以千计的“小锅炉”来烧
　　为了说清楚这两个机制，让我先从“分散烧锅炉”这个比喻说起。
　　有个人需要烧一座巨大的锅炉，锅炉里装有1000吨水，他的目标是既要把这1000吨水烧开，又不能把锅炉烧爆了。
　　不妨作两个假设。一个假设是，如果他把水烧开了而没有及时关掉炉火，锅炉就会爆炸。另一个假设是，由于技术和信息的限制，他只能凭经验判断锅炉里的水是否烧开了，然后决定是否立即关闭炉火；这种经验判断不能保证每次都正确，比如只有百分之九十的可能性是正确的。将这两个假设合在一起，我们可以得出一个推断：如果这位烧锅炉的人坚持要亲自烧那座大锅炉，那么，他每次烧锅炉，都有百分之十的可能性把锅炉烧爆。“百分之十”是一个很高的风险，任何烧锅炉的人都不会无动于衷，一定会寻找降低风险的办法。有一个简单的办法：他不用直接烧他的那座大锅炉，只要在大锅炉下面分设1000座小锅炉，每座小锅炉烧1吨水，小锅炉烧开的水直接输送到他的大锅炉。
　　现在，这位烧锅炉的人只需做两件事：一是挑选1000名锅炉管理员来负责看管1000座小锅炉，一是根据每一位锅炉管理员烧小锅炉的表现决定奖惩，如一旦某位锅炉管理员把他负责的小锅炉烧爆了，就把他撤掉。
　　用这种分散烧锅的办法，即使每位锅炉管理员仍有百分之十的可能性把小锅炉烧爆，大锅炉的安全性也大为提高了。我们不妨再作一个合理的假设：假设只有超过百分之十的小锅炉同时烧爆，才能威胁到大锅炉的安全。在此假设之下，运用分散烧锅炉的办法，虽然每天仍可能有100座小锅炉会烧爆，但大锅炉却始终是安全的。
　　中国政府在维持稳定上，正是运用了上述分散烧锅炉的原理。将上述比喻转换成中国现实：“烧锅炉”对应于政府要实现的目标，如尽可能控制更多的资源、推动更高的经济增长、征集更多的财政收入等；“烧爆”对应于某些时候做过了头，引发民众严重抗议，如发生群体事件等。
　　因此，中央政府面临的两难局面是，既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），但又要考虑到民众的接受程度和承受能力（即不能把锅炉烧爆了）。我们看到，中央政府采取的策略是不直接烧“大锅炉”，而是分成数以千计的“小锅炉”（即市、县级行政区，分析时省略了省级政府），然后选拔和监督地方官烧各自的“小锅炉”。这就是我们所说的“上下分治的政治体制”。用这种办法来治理整个国家，一个显而易见的好处是分散了执政风险，因为即使有少数几个地方官不小心把“小锅炉”烧爆了，也不会影响到整个政权的安全。
　　自我纠错：随时调整“烧锅炉的温度”
　　一次小锅炉烧爆了，相当于做了一次小锅炉压力测试试验
　　所以，中国的上下分治包含的第一个机制是分散执政风险。除此之外，上下分治还包含另一个机制：自发地调节权力集中程度。为了说清这个道理，需要对“分散烧锅炉”的比喻作一点扩展。
　　前面已经说过，烧锅炉的人的目标是“把水烧开”，这似乎隐含着要把水烧到某个固定的温度（如1000）。其实，“把水烧开”还可以理解为“把水的温度烧到尽可能高”，直至烧到锅炉能够承受的最高温度为止。
　　如果这样来理解烧锅炉的人的目标，那么，他直接烧那座大锅炉所面临的一个主要困难是，每次烧，他都要准确估算大锅炉能够承受的最高温度，然后再准确判断关闭炉火的时机。当然，他的估算和判断不可能每次都正确，仍然假设他有百分之十的可能性出现失误。明智的做法仍然是分成若干小锅炉来烧。现在，“分散烧锅炉”就不仅仅是分散了烧爆的风险，而且具有自我纠错的机制。
　　对负责各自小锅炉的每一位管理员来说，现在他不仅可以充分利用小锅炉的具体信息来估算其能承受的最高温度，而且，一旦他估算错了，导致小锅炉爆炸，他虽然因此将失去继续烧锅炉的资格，但是，他的错误估算也将成为有价值的信息：他的继任者可以直接从他的错误中吸取教训，修正关于这座小锅炉能够承受的最高温度的估值；其他小锅炉的管理员也可以参照他的错误估算，修正他们对各自小锅炉的估算。
　　因此，一次小锅炉烧爆了，相当于做了一次小锅炉压力测试试验，这将帮助所有锅炉管理员获得更准确的有关小锅炉耐受高温的信息，并通过管理员自发地修正自己的估算，系统地降低每一座小锅炉被烧爆的风险。
　　上述“分散烧锅炉”所包含的自我纠错机制，表现在中国现实制度之中，就是使得整个政府系统能够自发地调节权力集中程度。要实现长治久安，需要解决一个基本问题：把多少资源、多大权力集中在政府手里，给民众留下多少自由支配的资源、多大自由活动的空间。解决这一问题就是要确定权力集中的安全边界。用“烧锅炉”的比喻来说，也就是要估算锅炉能够承受的最高温度和最大压力。
　　然而，对一个广土众民的大国来说，确定安全边界有一个实际困难：在不同的地区，针对不同事务、不同群体和不同个人，政府应该把权力集中到何种程度，才能既满足政府的需要，又为民众接受，这是中央政府在事前没有准确答案的问题。因此，安全边界需要通过与民众谈判、冲突和妥协的过程，才能在事后确定下来，而且要随各种因素的变化，作经常性的动态调整。这就意味着，权力安全边界之形成，需要有一个试验和谈判过程。
　　显然，这种试验和谈判不宜由中央政府做，而应由地方官员来做；地方官员一旦试验失败，再由中央政府出面安抚，另换一位地方官重新做试验，重新与民众谈判。这就形成了中央政府治官、地方政府治民的格局，这使得权力集中程度能灵活地反映不同地区的差异，并且通过试错过程，自发地调节。
　　财政分权：中国增长的一个奥秘
　　在“分散烧锅炉”这个故事中，可以方便地引入一个新机制，就是财政分权的激励机制，以达到不断增加烧水总量的目的
　　至此，我已分析了在中国上下分治的治道设计中，包含着能够维持自我稳定的两个机制：分散执政风险和自发调节权力集中程度。接下来，需要解释的问题是：上下分治为什么也有助于经济增长？或者说，分散执政风险和自发调节集权程度是否与经济增长相冲突？为了回答这一问题，需要对“分散烧锅炉”的比喻再作一点扩展。
　　现在假设负责小锅炉的管理员获得了一项授权，他可以扩大小锅炉的容量以便烧更多的水，而且，他只需按一定比例（如50）把烧开的水输送到大锅炉，剩余部分留下自用。这项授权使得每位锅炉管理员有积极性更新改造和扩建小锅炉，他每次烧的水也因此逐渐增加。
　　这就是说，在“分散烧锅炉”这个故事中，可以方便地引入一个新机制，即激励机制，以达到不断增加烧水总量的目的。在引入激励机制之后，“分散烧锅炉”就不仅仅是分散风险和自我纠错的有效办法，而且是增加整个锅炉系统产出量的有效办法。
　　这说明，在中国上下分治的政治体制中，中央政府为了推动经济增长，同样可以对地方官引入相似的激励机制，这就是财政分权体制。最近三十年，中央政府先是对地方政府采取“财政包干、增收分成”的办法，1994年以后调整为分税制，都是在上下分治的政治体制中，引入激励机制，其结果是，既推动了经济增长，又维持了政权稳定。
　　在基层引入民众选官权，化解改革压力
　　新的执政办法是将中央政府原有的治官权一分为二，即分为选官权和任命权，将选官权交给民众，任命权仍掌握在中央政府手中
　　以上叙述仍然留下诸多疑问。也许，一个主要疑问是：既然中国目前的体制包含着维持自身稳定的机制，这是否意味着已没有改革的压力？为了澄清这一疑问，需要补充说明一点：即中国上下分治的体制若要保持正常运转，需要具备什么样的前提条件。
　　前提条件有两个。一是，中央政府能够有效地、公正地选拔和监督地方官员。另一个前提条件是，中央政府为民作主，即为民众选拔和监督地方官；能够赢得民众的心理认同和政治支持，即能够树立亲民形象。这是上下分治的体制有效运行的基础。
　　如果第一个前提条件不成立，地方官手中的治民权就可能成为欺负百姓的工具，到了这个地步，也就谈不上分散执政风险和调节权力集中程度了。如果第二个前提条件不成立，意味着中央政府代替民众来选拔和监督地方官，这种做法难以赢得民众的心理认同，将对中央政府的亲民形象产生负面影响，并将削弱中央政府的执政基础。在此种情况下，再依靠地方官分散治民来降低执政风险，就是得不偿失之举。
　　问题在于，这两个前提条件要同时成立，难度不小。对于第一个前提条件来说，回顾中国历史，一个政权执政的时间越长，各个朝代官场风气往往逐渐恶化、吏治逐渐衰败。如何跳出这一执政规律，是一个大挑战。对于第二个条件，中国民众的教育程度越高、对其他国家的政治文化了解越多，成立的难度越大。因此，随着执政时间的推移、高等教育的逐渐普及、互联网的广泛应用，这种上下分治可能逐渐减弱分散执政风险和调节集权程度的功效，特别是逐渐削弱中央政府的亲民形象和执政基础。在此种局面下，中央政府面临日益增加的改革压力，因此，需要找到新的执政办法，才能继续担当民众的最高保护者和利益代言人的角色。
　　上述压力将导致中国继续改革。然而，我想说的是，在化解改革压力上，中国上下分治的体制将再次表现出其包容性和弹性，使得中央政府能够继续保持上下分治的格局，同时又引入新的执政办法，以适应民众的改革要求。
　　比如，在中央政府的选择范围内，一个可行的改革举措是，中央政府仿照治理香港、澳门的模式，不再坚持“为民作主”的老办法，而是采取有条件地让民众自己作主的新办法，即有条件地赋予民众选择和监督地方官员的权力。
　　这种新的执政办法是将中央政府原有的治官权一分为二，即分为选官权和任命权，将选官权交给民众，任命权仍掌握在中央政府（或地方官的上级政府）手中。如此改革，既保留了中央政府一定程度的权力集中和各地区分散治理相结合的模式，又改善了对地方官的选拔、考核和监督的机制，还满足了民众对政治权力的部分要求。
　　因此，我认为，改革的方向，将是继续完善上下分治，但会走出“中央政府治官，地方政府治民”的旧格局，逐渐形成“中央政府统一领导与地方民主治理相结合”的新格局。
　　（作者为浙江大学经济学院教授。作者致谢：感谢浙江大学经济学院潘士远教授和北京师范大学管理学院徐家良教授，与潘士远教授的讨论帮助我澄清了分散执政风险的机制，与徐家良教授的讨论启发我想到“分散烧锅炉”这个比喻。）