金竹青：公共服务改革必须走出解制思维

　　建国60年来，中国的公共服务经历了从无到有、从有到优的跨越式发展，中国特色的教育、医疗、就业、社会保障等基本公共服务体系逐步建立，多层次的公共服务网络日趋完善，公共服务已从构建阶段进入到改革阶段，尤其是随着服务型政府理念的提出及公共服务改革作为政府改革重点的确立，中国公共服务又一次经历着从理念到方法的飞跃，并逐渐形成了自身的独特模式。但逢收获之际，亦不可忘梳理得失，鉴往知来，因此有必要对我国这些年来公共服务改革中一些亟待探索和解决的问题保持清醒的认识，其中重要一点，就是要尽快摆脱解制思维，再造公共服务。
　　中国公共服务改革，从其产生看，是与行政审批制度改革相伴而行并自下而上逐步推进的，后者以解除束缚发展（尤其是经济主体发展）的体制性因素为目的，我国的公共服务改革也因此带有鲜明的解制痕迹。这一发展模式无疑提供了适合我国国情的公共服务改革有效路径，但随着改革的深入发展和不断推进，其带来的问题也日益显现。
　　理念转换相对滞后，解制思维依然存在
　　在全面构建服务型政府目标提出之前，行政审批制度改革是我国公共服务改革的重要内容和主要形式。早期的公共服务改革带有区域性和实验性。从东南沿海部分城市以招商引资为目的，面向外资企业将审批事项精简打包的特殊的一站式服务，到各地政府以解除对企业禁锢，发展地方经济为诉求，对涉企类经济审批事项的精简，以2004年《行政许可法》的实施为标志，将大量一般性审批事项纳入改革范畴，我国公共服务改革在范围和对象上不断延展，内容上也不断深化。
　　这些公共服务改革的努力无疑为经济发展做出了积极贡献，并直接带来了各地公共服务在效率、流程和手段等诸多方面的显著改善和提高，但其目的主要是利用服务创新来克服经济主体发展中的制度性障碍，提高政府服务企业、服务经济的效率，而建设服务型政府目标的提出，则要求政府必须尽快从“以服务促发展”的解制思维中解脱出来，实现从重“审批”到重“服务”的理念升级。这一理念转换尽管在当前我国各级政府的话语体系中得到了前所未有的体现和强调，但距离在实践中落实尚有一段距离。例如，作为地方政府公共服务重要载体的各地公共服务中心，不仅对审批功能的普遍强调仍然重于对其服务功能的伸张，甚至在名称、功能定位、服务内容等诸多方面，也仍然围绕行政审批展开，很多与人民群众生活密切相关的一般服务事项，则尚未纳入其业务服务范畴之内，审批依然重于服务，这无疑是政府公共服务理念缺位的现实折射。
　　诚然，审批也是服务，它是公共服务的重要内容。但公共服务显然并不仅仅是审批，行政审批制度改革是政府改进自身“管理”功能的过程，而服务型政府建设则是政府明确并实现自身“服务”角色的过程；精简行政审批这一解制理念下的政府角色依然是手握审批权力的管理者，而服务型政府则要求政府将自身视为以满足公众和社会需求为目标的公共服务的提供者。因此，虽然从内容上看，服务型政府建设是行政审批制度改革的发展和延伸，但从理念上看，二者有着质的不同。而脱胎于解制模式的我国公共服务改革及具体实施改革的各级地方政府，能否顺利完成这一理念转换和升级，是一种挑战和考验，是对各级政府的更高要求，也是改革能否顺利进行的关键。
　　重权力轻权利，培育自主社会的积极性改革措施不足
　　不同国家公共服务改革因政治、文化、技术等差异往往呈现不同的模式和特点。盎格鲁萨克森国家公共服务再造多呈市场化特征，强调顾客导向和通过市场化手段提升公共服务效率和质量；新加坡、加拿大等电子政务建设发达国家则多以信息化建设为先导开展公共服务改革，力图以政府门户网站为载体，向其国民提供优质、完善的一站式公共服务。
　　任何政府改革都会带来权力在不同主体间的重新分配，上述两种模式对顾客导向的强调就使公众对公共产品的标准、手段、种类、数量等具有一定的决定权，从而带来了公共服务相关实质性和程序性权利在政府与公众间的重新分配，这是社会民主权利伸张背景下当今各国公共管理改革的大势所趋。
　　相比较而言，我国公共服务改革带来的权利结构变化，目前只是更多地停留在政府内部的权力重组上：通过上级政府下放审批权以及向公共服务中心一线员工放权来实现政府权力自上而下的转移，同时，通过一站式公共服务对不同政府职能部门审批权进行整合，实现权力在不同政府部门间横向转移。但权力变化只是公共服务改革内容之一，作为与民众生存发展密切相关的改革，它无疑应在社会基本权利增长方面着墨更多。
　　近年来随着公共服务改革的推进，我国民众在教育、医疗、社会保障等实质性权利方面的增长和发展有目共睹，但程序性权利依然相对不足，民众实现自身权利的手段匮乏，市场和社会对公共产品本身的影响有限，因此在权力结构方面依然呈现强政府弱社会的关系。
　　党的十七大报告提出：要让人民“管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务”。显然服务型政府建设并不仅仅意味着基本教育、医疗、社保等基本公共服务项目均等化的消极的保障性建设，而是要进行积极的发展性建设，其重要目标之一就是要赋予社会和公众在公共服务方面拥有更多的自主权，建立一个健康民主的自主型社会。倘若改革者对公共服务改革的理解依然局限于解制模式下对社会和民众实质性基本权利的强调，而忽略赋予民众实现和行使权力的足够能力和手段，则服务型政府建设亦难以取得实质性进展。
　　改革缺乏统一规划，难以整体推进
　　在行政审批制度改革之前，我国公共服务改革的主要形式是，各地政府为解除地方经济发展禁锢，而自发独立进行的各种实验性改革措施，且即使是行政审批制度改革，也并未能改变公共服务改革中这种自下而上、各自为阵的格局，除了中央统一要求精简取消的审批项目外，各地在审批服务的项目、形式、标准和手段上依然存在很大差异。
　　我国各级地方政府的大胆改革和自发创新，造就了我国公共服务改革中诸多极富创造性和开拓性的改革措施和手段，早期这种百花齐放、百家争鸣的状态，无疑赋予了这一改革过程无穷的活力和创造力。但随着我国公共服务改革的深入发展，许多公共服务事项正向普遍化、标准化、异地可流转化的方向发展，全国的公共服务改革将整体共同推进。而既存的这种相对无序的发展格局却直接导致许多跨部门、跨地区公共服务改革项目的落空。例如，作为当前我国公共服务改革重点的社保和医保的异地衔接转移，之所以难以顺利实施，一方面固然受地区发展不平衡所致，但与我国公共服务中各自为阵的传统思维和行为模式显然不无关系。
　　此外，信息社会下服务型政府建设的重要内容之一，是构建集成的电子公共服务系统，这也是当前各国公共服务改革和电子政府建设的共同方向。电子公共服务是高度集成的服务，需要各个层面管理和技术的高度整合，因此统一规划、统筹协调、整体推进则是电子公共服务发达国家共同的也是最重要的成功经验。
　　我国公共服务目前这种分散建设的格局，将很可能直接导致电子政府建设在服务项目设置、信息共享、数据权限、数据安全、服务标准等各方面难以达成一致，既有平台对接更是尤其困难，这种相对无序的并缺乏统一规划的公共服务改革可能会使未来我国电子公共服务建设多走很多弯路，付出高昂的改革成本。
　　我国公共服务改革根植于我国特定的政治经济文化土壤之中，其特殊模式、精神内涵和经验做法，应作为我国社会主义改革事业的宝贵财富予以总结和发扬。然而，从发展的角度看，改革过程中暴露出的问题，更应引起我们的重视和深思，否则将无益于未来我国公共服务改革的深入推进和健康发展。