周小平：村级民主决策的制度设计及保障措施

　　村级民主决策是村民自治的集中体现和中心环节，其内涵是以法定村法定范围的村民为主体，按照平等原则和少数服从多数的民主方式，集体讨论决定村民自治范围内涉及村民利益的重大村务。村级民主决策的制度化、规范化和程序化的程度，反映出我国村民自治制度实施的质量，映射出我国基层民主政治的发展水平。认真分析和审视民主决策在村民自治中的地位、作用，研究和加强村级民主决策制度的创新和完善，对于进一步完善我国村民自治制度，促进基层民主政治建设具有十分重要的意义。
　　一、村级民主决策的地位和作用
　　健全的民主决策制度是村民行使自治权利的保障。社会主义民主政治的本质是人民当家作主。人民当家作主就是人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。村民自治制度就是人民当家作主在我国农村基层的充分体现。村民自治的基本精神和内涵就是扩大村民对村级社会事务的广泛参与，让绝大多数农民能够在涉及自己切身利益的问题上有知情权、参与权、决策权和监督权，真正实现农民自己的事情自己定，自己定了的事情自己办。而要实现这一目的，了村民直接通过民主选举产生自己心目中认可的村委会干部，实现间接表达意愿、间接委托管理之外，以直接形式让广大村民自己参与民主决策是一条行之有效的渠道。
　　健全的民主决策制度是实现科学决策的前提和基础。民主决策是社会管理的客观要求。民主决策其含义就是依靠集体集思广益，让人民群众参与，坚持从群众中来到群众中去的过程中完成的。由于当今社会经济成分、组织形式、利益关系、分配方式出现了多样化，结构复杂，功能综合，因素众多，影响巨大，整个社会千丝万缕地联系在一起，这种社会条件下一个决策的失误必然导致连锁反应。这就要求决策必须从全局到局部、从当前到长远、从经济效益到社会价值、从个体利益到集体利益，进行周密及时的认识、判断、论证和设计，而这些不是凭个人的才智和能力所能胜任的。因此，决策的有效性、科学性首先取决于决策的民主性。通过建立一系列的民主决策制度和程序，来防止“人治”、“一言堂”、“家长制”等情况的发生，真正实现还权于民、由民作主。
　　健全的民主决策制度是维护社会稳定的治源之策。随着我国社会主义民主政治的不断深入，农村由封闭走向开放，农民的民主意识在其经济利益得到一定满足的同时也迅速的提升，他们希望自己能够决定自己的命运，希望通过合法途径维护自身的权益，希望享有与其政治地位相匹配的政治尊严。因此，畅通村民参政议政的渠道，实现村民管理村级公共事务的愿望，扩大村民的有序政治参与，规范村民的参政行为，尽量减少和避免因渠道不畅而去寻求制度外的参与途径，确保农村社会的和谐稳定。
　　健全的民主决策制度是破解村治难点的良方之一。在村民自治实践中，各地都遇到一个棘手的难点问题，即村党支部与村委会的关系难以理顺。健全村级民主决策制度其深远的意义还在于有利于完善党的基层组织的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政能力。一方面，建立民主决策制度，使广大农民有序参与决策谋划，切实保障广大农民在管理村级事务中的自治权利，有利于在党内调动普通党员的积极性和创造性，增强党的基层组织的战斗力和凝聚力，有利于激发广大农民的政治参与热情，畅通民主渠道。另一方面，决策是社会管理和社会活动的起点，民主决策制度的建立和落实，将推进基层党的干部更好地掌握科学的民主的领导方式和方法，在村民的监督约束下依法发挥领导核心作用，不断推进基层民主政治的发展。
　　二、村级民主决策的制度设计
　　村级民主决策制度的设计是整个决策制度体系和运行机制的大命题，应该围绕三个问题来考虑。一是理顺村级各类组织的关系，明确决策的主体，解决谁来决策的问题，确定村级民主决策的组织形式。二是明确民主决策的内容范围，解决决策什么的问题。三是设定民主决策的具体程序，规范决策人的行为，解决如何决策的问题，以制度化、规范化的程序来保证决策的民主化、科学化。
　　1、民主决策的组织形式
　　按照我国法律规定，村民自治中的民主决策，是以会议体的方式，采用民主手段来作出决定的。这种会议体的方式也就是要在制度上确立民主决策的机构，或者称民主决策的组织形式。当前，我国农村比较具有典型意义的民主决策的组织形式主要有：一是村民会议进行民主决策。二是村两委联席会议进行民主决策。三是村民代表会议进行民主决策。
　　在民主决策制度的设计上，确定哪一种决策组织形式，在决定重大村务问题最能体现合法、民主、高效、低成本的决策原则，同时又切合当前我国渐进式基层民主的国情呢？
　　村民会议。从法律的角度来看，村民会议作为村民自治中讨论决定涉及村民利益等重大村务的权威性决策机构，早在1987年11月全国人大常委会正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》就确立了它的法律地位。1998年修改颁布的村民委员会组织法再次明确村民会议的法律地位。其立法的基本精神是扩大基层直接民主，让村民直接参与政治，直接讨论决定涉及自身利益的公共事务，体现中国农村村民自治制度设计者在村级治理中实现直接民主的立法理念。但是，村民会议作为法定的村级民主决策的组织形式，在实际运行中存在许多困难。一是参加议事的人太多，导致自治决策效率低下。以户代表而言，全国有2亿农户，按全国100万个村计算，平均每个村有200户，开次户代表会议至少有200人参加。由这么多人直接参与讨论决策村级事务，很难达到应有的决策效果。二是农村居住分散，特别是山区，自然村多，散落在方圆几公里，甚至是十几公里的地方，交通不便，使村民会议难以召集。三是20世纪80年代以来的农村经济体制改革带来农户生产的自主性，农民职业的流动性，使定期召开村民会议比较困难。像浙江省衢江区40万农村人口中，青壮年外出务工的人数达7万余人，一般的村外出务工人员的比例在2050之间。四是成本较高，村级经济难以承受。以衢江区为例，各地村民开会的误工工资一般为每天1520元，个别地方甚至开到3050元，还要现到现拿。一些集体经济薄弱的村，为使决议顺利通过，工资都由村干部垫付，成了村干部的沉重负担。久而久之，往往会造成村里或村干部在无力支付的情况下，干脆不召开村民会议，从而反弹到原来的“一言堂”决策重大村务的老路上，应该说，村民会议在理论上是能体现直接民主的决策组织形式，但在现阶段还缺乏可操作性，故而村民委员会组织法不论是在试行期还是在正式颁布实施以来，法定地位的村级民主决策组织机构村民会议，基本上被“束之高阁”，流于形式。
　　村“两委”联席会议。这一村级决策组织形式从法律角度上讲并不具备法律地位。严格意义上讲，村级民主决策运用这种组织形式是违法的。因为村民委员会组织法规定，村委会是由全体村民（具有法定选举资格的村民）选举产生的，村委会向村民会议负责，是村民会议的执行机构。当涉及村民利益的村务，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，并忠实执行村民会议的决议决定。同时，村党支部也不是法定的村民自治的决策主体。因此，村两委联席会议制度决定村公共事务的决策形式是不可取的。
　　村民代表会议。村民代表会议实际上是一种代议制性质的决策机构。从法律角度看，这一决策机构具有合法性。1998年11月全国人大通过的《村民委员会组织法》，确定了村民代表会议的法律地位。该法律在第21条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户到十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这表明法律规定在村民会议授权的前提下，村民代表会议作为村级民主决策的机构，可以讨论决定村重大事务。从决策成本的角度分析，村民代表会议参加会议人员相对于村民会议要少得多，且易召集，决策时意见相对集中，能避免议而不决，提高决策成效。即使是经济薄弱的村，一年召开几次村民代表会议，其财力也尚能承受。
　　通过对村民会议、村两委联席会议和村民代表会议三种村级民主决策的组织形式的分析比较，笔者认为，村民代表会议是实现村民参与村级事务民主决策的最佳组织形式。也就是说，“一会制民主决定重大村务”是村级民主决策的理想选择。
　　2、民主决策的内容和范围设定
　　哪些村级事务需经村级民主决策呢？《村民委员会组织法》有一个大的框架范围，第19条规定了8类涉及村民利益的重大事项。《浙江省实施办法》规定则为十一项。这些重大村务包括：本村建设规划、经济和社会发展规划、年度计划；兴办学校、道路、水利等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经费方案；乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；国家计划生育政策的落实方案；宅基地的使用方案；征用土地各项补偿费的使用方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。当然，这些决策内容和范围显得较笼统和原则，要使民主决策制度规范，其决策内容和范围必然细化。一是决策内容要与时俱进，应时而变。随着农村社会经济的不断发展，民主决策的内容不可能一成不变，在上述所列的决策内容中有的已不显得突出或已不存在，如乡统筹、村提留在浙江农村已基本不收缴，而征用土地等涉及资源使用的决策显得与村民利益更关切更直接。二是因地制宜，随地而变。究竟哪些事情需经民主决策，各行政村要根据本村人口状况、经济状况、资源状况和其他实际状况，从实际情况出发而定。三是民主决策内容并不仅仅是具体某件事，决策的内容包括村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的制度、程序、实施等等。总之，民主决策的内容和范围的设定要细化、明确。
　　3、民主决策的程序设计
　　村级民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序，这是保证决策科学化，从而根除违规决策的重要方法。从公共决策的原理看，决策分为提议、讨论、表决、执行几个阶段。据此，村级民主决策过程应是：议题提出商讨论证表决通过执行实施的四个阶段。当然，制定决策程序既要遵循公共决策的一般规律，又要充分把握好村级民主决策的特殊性。这样才能保证民主决策的程序真正管用，以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。
　　村级民主决策的特殊性表现在：一是“三权”的并存性。所谓“三权”即党权、行政权和自治权。乡村党组织拥有党权，处于领导核心地位，乡镇政府行使国家行政管理职能，担负着对村民自治组织的指导、支持和帮助的责任，村委会是村民自治组织。由于“三权”并存性，各自在农村都承担法定的职权，因此，在村级民主决策程序的设计中必须面对现实，通过程序的设定，理顺乡镇政府与村委会、党支部与村委会、村委会与村民主决策机构的三对关系，具体、清晰地界定各自在民主决策中的作用和权限。具体说，乡镇政府如何在村级民主决策中起指导作用？既不能越位，也不能失控。村党支部如何在村级民主决策中起领导核心作用？既不能大权独揽，也不能袖手旁观。村委会如何绝对保证涉及村民利益的重大村务提交村民代表会议讨论决定？既不越权，又不滥用权。二是参政的复杂性。在村民自治中，村民参政议政具有利益性趋向、宗族性认同和直接性民主的复杂性，因此，在村级民主决策过程中，必须通过决策程序的制定，达到预先制止以“民主决策”的名义滥用权利的行为出现，确保村民的民主决策权利真正得到落实，确保决策议案符合党和国家在农村的路线、方针和政策，确保决策内容不违宪法、法律、法规，确保决策事项符合大多数村民的利益和意愿。三是文明的落差性。由于农村长期的封建统治和小农经济影响，村民的民主意识、组织纪律、参政能力相对较差，尤其是农村文化落后，村民的文化程度、接受能力相对较低。因此，制定村级民主决策的程序规定，不能太烦繁，太复杂，而应简单明了，易于操作。
　　按照《村民委员会组织法》的规定，依据公共决策的原理，针对村级民主决策的特殊性，村级民主决策的程序设计模式应是：“动议审议报审民决告知”五个程序。为了便于具体操作，称之为“五步工作法”，把每一道程序形象地分解为每一步工作，以利村各类组织和村民易记易行。
　　动议程序：凡涉及村民利益的重大村公共事务，由村党支部、村委会或者有十分之一以上村民联名提出决策动议案。
　　动议案应以书面形式向村党支部提出，并及时提交村两委联席会议讨论。
　　此程序一是突出村党支部的领导核心地位。党支部在动议阶段介入和把握决策，体现党的领导作用的发挥。二是村各类组织尤其是村民都赋予提出议案的权利，使民意在决策初始就得到体现，避免动议被村个别掌权者控制。
　　审议程序：由党支部书记主持村两委联席会议审议讨论动议案。联席会议应有三分之二以上成员参加，如与会成员过半数投票表决通过动议案，形成决策议案上报乡镇政府。
　　此程序一是起沟通、协商作用，征求意见，调整利益；分析评估，方案选择；集思广益，完善决策；统一思想，形成合力。二是体现先骨干后村民、先班子后群众的决策路径。三是坚持少数服从多数原则。四是防止宗派影响。
　　报审程序：乡镇政府对上报的决策议案进行合法性、可行性审核、把关，主要审核是否符合党和国家在农村的各项方针政策，是否符合法律法规，是否符合大多数村民的利益和意愿。对决策议案提出书面审核意见。
　　此程序体现乡镇政府的指导作用。通过决策议案审核的途径，延伸国家行政权力，间接管理基层公共事务。同时在民决前，提前把好法律关、政策关、民意关，预先防范村民自治中的“多数人决策违法”问题，有利于乡镇协助和支持村级公共事务活动。
　　民决程序：将审查的决策议案提交村民代表会议讨论、表决。作出的决定应有三分之二以上村民代表参加，全体代表过半数投票表决同意。
　　此程序体现重大村务决定生效必须经村民代表会议讨论表决的法律原则。从程序上保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权的真正落实到位，从而保障村民的利益不受侵害。
　　告知程序：由村委会将生效的决策案在村务公开栏里张贴告知全体村民，并报乡镇政府备案。
　　此程序便于村民对村委会实施决策案时进行监督，便于乡镇对村民主决策结果的程序性监督。
　　上述村级民主决策的五道程序中，每道程序里所须的上报或审查批复的时限，表决的形式、与会人数的签到、会议内容的记录、告知的时间等小程序都要进行细化、明确，从而形成决策程序制度化、规范化。
　　“五步工作法”的设定，使决策路径上的乡镇、村两委、村民代表、村民等每个节点，都能形成一条相互沟通、相互完善、相互制约而又相互促进的决策链，真正实现大家的事情大家定，大家定的事情大家办的良性互动。
　　三、村级民主决策的外在制度保障
　　加强村级民主决策体系中诸如决策主体、决策内容范围和决策程序的内在制度的建设，是为了实现村民民主决策权行使，在村民自治中自己的事情自己定，自己定的事自己办的目标，实现自治体内部的民主决策机制。但实现村级民主决策制度的运作并达到预想的效果，必须有相关的外在制度的配套作保障。笔者思考有以下制度需重视构建：
　　1、村级民主决策的司法保障制度
　　在村民自治的实践中，村级民主决策有可能出现两种违背法律的倾向：一种是政府对自治体滥用权力或村委会的越权；另一种是自治体内部以“民主决策”的名义滥用权利。前者是指政府或村委会无视法律规定的“涉及村民利益的重大公共事务由村民会议或村民代表会议讨论决定”的自治原则，避开村级民主决策制度，越权或滥用权力决定村重大事务，损害村民利益。后者是指由于某些个人或集团、宗族宗派势力等因素的影响，导致全体村民通过“民主决策”的方式，侵犯少数村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，或者拒绝履行合法义务，如计划生育、纳税等，或者决策内容与法律法规政策相抵触。无论是对自治体滥用权力还是自治体内部借民主决策滥用权利，在立法上都规定禁止的，但这仅仅是纸上的法律，而没有变成司法上的事实。从目前的情况看，法院作为裁决机关，对村民自治中出现的诸多案件一般都驳回起诉，不予受理。这并不是说法院不保护农民的利益，其主要因素，是司法权和自治权存在某种程度的脱节，法律法规的缺失，判决依据不足，因此判决的争议也很大。从而使村民自治缺乏司法保障，许多地方村民因合法权利受侵害向法院诉求无门而走上无序信访的途径。
　　司法保障制度在村民自治的实践中具有极端的重要性，完善的司法保障既能最大限度地维护村民决策权，又可以尽可能控制村民自治体滥用民主决策权的行为。比如，村委会未经村民主决策程序而单独决定签订涉及村民利益的合约，因利益受损具有原告资格的村民向法院起诉，法院依法裁判合约无效。如此，村委会滥用权力将不能获得法院承认。长此以往，“一会制民主决策重大村务”的法律原则将真正得到确立，村级民主决策必然走上法制化。
　　2、村级民主决策的责任追究制度
　　在我国长期受封建专制制度统治的土壤中，推行直接民主形式的村民自治制度，其难度是可想而知的。村干部中的专权特权思想根深蒂固。在村级重大事务决策中，视制度为空文，不按程序办事，独断专行者有之；或者虽遵循程序民主决策但在具体实施中，将表决的决策案锁在抽屉里，为谋一己私利，另搞一套者有之。为了确保村级民主决策制度的顺利实施，对乱拍板、乱签约、乱决策的村干部，如导致工作失误，给村民和集体利益造成重大损失的，要建立健全责任追究制度，对相关责任人进行党纪、政纪和经济的追究。违犯民主决策的责任追究制度可以采用《责任追究承诺协议书》等形式来确定，内容明确乡镇驻村干部、村两委班子成员、村经济合作社成员、村民代表的岗位职责、行政责任、经济责任和过错责任追究。《责任追究承诺协议书》由村民监督小组与村委会成员、经济合作社成员共同订立，双方承诺忠实维护村民利益、忠实执行村民主决策决定，依法办事，秉公理事，如违背村民主决策决定，给集体或村民利益造成损失的，愿以个人财产承担责任，赔偿损失。村委会成员、经济合作社成员还将主动辞去职务。《责任追究承诺协议书》以民事契约形式解决“有权无责、有责无权”现象，同时，也为司法诉讼提供民事裁决依据。
　　3、村民代表推举方法、联系村民制度和议事规则
　　村民代表会议制度作为村级民主决策的机构，其地位作用非常重要，同样，村民代表要代表村民对村里重大问题进行决策，村民代表决策的正确性和科学性对村民的利益非常重要。因此，规范和健全村民代表制度在保证村级民主决策中显得举足轻重的作用。可惜《村民委员会组织法》及相关的实施办法，只是对村民代表的推荐范围和人数作了粗略的规定，但对村民代表的推荐办法，议事规则和村民代表职责、制约没有规定。导致一些地方村民代表被乡村干部内定或指派，成为某些小集团利益的代言人。这样的村民代表在参与民主决策时，必然受人左右，忘却村民利益，使民主决策失误。
　　规范村民代表制度，首先要健全村民代表的推举办法，要规定村民代表的任职资格，把有文化、民主法制意识强、办事公道、有参政议政能力的人作为推举的对象。推举方式应按法定的人数比例，由村民直接投票选举产生。其次要建立村民代表联系村民制度。每个村民代表是法定户数推举出来的代言人，必须忠实地履行其职责，因此，要在村民代表会议召开前，村民代表应就民主决策的内容，征集征求联系户的意见；在会议召开时要负责转达联系户的意见和要求；在会议结束后应向联系户及时通告会议的决议和听取意见。第三，要规范村民代表议事规则。要建立定期的例会制度，防止村民代表会议民主决策重大村务流于形式。要建立广泛酝酿制度，会议议事充分讨论，平等协商，广纳群言，求同存异，记录在案。要建立平等公平表决制度。一人一票，少数服从多数。总之，通过规范村民代表制度，以提高民主决策的质量和效益。
　　4、民主决策者的素质培训制度
　　民主决策的主体是人，人的素质高低决定民主决策的质量和效益。村级民主决策者是两类人，即村干部和村民代表。他们的素质培训至关重要，要将决策者素质培训形成制度，长抓不懈。
　　首先要加强村两委干部的培训。在村民自治中，村两委干部发挥非常重要的作用，他们的民主法制素质如何，是能否搞好民主决策的关键。不断强化村干部的民主意识和法制观念，培养村干部知法、守法和懂法，提高他们分析能力和民主决策的能力，使村级民主决策做到民主化和科学化。其次，要加强村民的培训。通过加大《村组法》的宣传，讲解民主决策的各项制度，使广大村民明白、掌握和运用好法律赋予的村级民主决策权利；通过强化村民的民主意识教育和法律观念灌输，提高村民参政议政的综合素质，使广大村民真正懂得如何正确行使民主决策权利；通过提高村民参政议政的热情和积极性，促进村民自治的健康发展，促进基层民主政治建设。
　　作者为浙江省衢州市衢江区人大常委会主任