论人大制度创新

　　摘要：坚持和完善人民代表大会制度是建设社会主义民主政治的根本途径。建国以来的人大运作证明，我国理想的民主理念与落后的民主实践存在着巨大的差距。当前，发展社会主义民主政治、坚持人大制度，关键是要不断推进人大制度创新。因为创新就是最好的坚持。人大制度创新就是要实现执政党与人大关系法治化、人大选举直接化、人大任职专职化、人大职能健全化。
　　关键词人大制度民主政治体制创新
　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是建设社会主义民主政治的核心内容。坚持和完善人民代表大会制度，是建设高度社会主义民主政治的根本途径。有的人主张照搬西方三权分立的民主制度，这在中国现行体制下是行不通的，不能达到发展我国民主政治的目的；有的人不对人大制度进行认真地研究和探讨，就一味地强调人大制度是最完美的制度而进行僵化地坚持，这同样不能达到发展我国民主政治的目的。长期以来，我们在所有重大会议和重要文献中，都毫不例外地强调要坚持和完善人民代表大会制度，而真正的问题在于，我们反复强调坚持的多，而实实在在进行完善的少，或者说，所谓完善还一直只停留在口号上，尚未落实到行动中去。这就使得几十年来我国的人大制度建设没有取得实质性的进展，造成了先进的民主理念与落后的民主实践的巨大矛盾。根据马克思主义的基本观点，无产阶级国家的议会比资产阶级国家的议会更高级更民主的地方在于：必须按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生；必须真正成为国家的权力机关而不是清谈馆；必须实现人民对代表和国家公职人员的罢免权。对比近半个世纪以来我国人大制度的实践，其中的巨大差距是显而易见的。发展民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标，而要实现这个目标，就必须始终坚持人民代表大会制度，要坚持人民代表大会制度，就必须不断完善人民代表大会制度，实现人大制度的创新，因为创新就是最好的坚持。
　　现在对人大制度进行创新的条件已经成熟。这是因为：（一）我们党和国家确立了依法治国的基本方略和建设民主、法治国家的目标，实现了从人治向法治的大跨越；（二）我们党和国家确立了建立社会主义市场经济？制的改革目标，实现了从计划经济向市场经济皤大跨越；（三）我们党和国家确立了对外开放的战略，积极参与经济全球化和政治多极化，实现了从自我封闭半封闭向世界全方位开放的大跨越；（四）我们党和国家经过建国五十多年的发展，特别是改革开放二十多年来的发展，全国人民的物质文化生活水平大为提高，民主法制意识显著增强，实现了由贫困落后向全面建设小康社会的大跨越，等等。这些都为我们不断发展社会主义民主政治奠定了坚实的基础。而实现人大制度创新，是当前发展民主政治的关键所在。笔者认为，推进人大制度创新，应该着眼于执政党与人大关系法治化、人大选举直接化、人大代表任职专职化、人大职能健全化。
　　执政党与人大关系法治化
　　中国共产党是我国唯一的执政党，中国共产党的执政地位是在长期的革命斗争中形成的，不容任何怀疑和动摇。在执政党与人大的关系上，长期以来存在着似是而非的认识，学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。从执政党与人大之间的实际运作来看，可以从两个方面来理解和把握：一方面，在宪法和法律上，全国人大是最高国家权力机关。《宪法》明确规定1，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。1这就是说，执政的共产党也必须遵守宪法和法律，中国共产党《党章》对此也作了具体的规定。另一方面，在国家政治体制上，中国共产党是领导一切的，人大要接受党的领导。
　　上面看似逻辑矛盾的两个方面，几十年来似乎难倒了我们的理论工作者，以致至今还没有公认的处理二者关系的理论成果，这是我们的理论落后于实践的地方所在。由于深受苏联以党治国的严重影响，我国党政不分、以党代政、权力高度集中等现象十分严重，几近到了积重难返的地步。在传统的执政党与人大关系认识上，片面强调党领导一切，党直接领导人大，包揽国家事务，使人大事实上成为党组织的附属物和具体执行机关，这就使人大丧失了宪法规定的最高权力地位。
　　如何正确处理好执政党与人大的关系，使中国的民主政治建设不因此而卡壳，这是对当代中国人政治智慧和创新勇气的最大考验。其实，对于执政党与人大关系这一所谓的敏感问题，只要认真思考，勇于创新，就完全可以找到解决的新路。首先，弄清楚政党是一种什么性质的组织。政党是近代以来出现的为了一定的政治目的而结成的政治组织。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权或维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大就明确指出：党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。这就充分说明，任何政党，包括执政的共产党，本身并不是权力组织，不具备行政权力，它不能对任何组织和个人发号施令，因而也就不能对人大进行直接的指挥和发号施令。其次，弄清楚以党治国的由来及其弊端。传统的党的领导体制是以党治国，以党治国就是将执政党凌驾于国家政权机关之上，以党的名义居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和个人发号施令。我国以党治国的形成有着深刻的社会政治文化因素，概括地说，一是苏联模式的影响，二是封建专制思想的影响，三是革命斗争特殊环境的影响，四是国民党的影响。孙中山就是主张以党治国的，苏联可以说是以党治国的始作俑者。以党治国的直接后果，就是树立了党权至上，强化了党权本位，使党的组织和职能全面权力化、行政化，相应地使国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、江泽民等都明确表示过反对以党治国。现行的执政党对人大的领导方式实质上带有很大的以党治国的痕迹。再次，弄清楚我们是要人治还是要法治。我国是一个人治传统十分悠久的国家，长期以来，我们忽视法制建设，突出个人的权威，强调政策治国，人治思想和作风泛滥。以党治国实质上就是一种人治方式，人治给我们党和国家带来的灾难是空前的。所以党的十五大明确宣布要依法治国，建设社会主义法治国家，这是我们党治国方式的重大转变。要法治，摒弃人治，已经成为全党和全国人民的共识。执政党怎样转变领导方式呢，笔者认为，从我国的实际出发，实行政权内领导范式。3所谓政权内领导范式，就是执政党的领导方式由传统的党治制向现代法治制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变。政权内领导方式与传统的党政合一有本质的区别，党政合一的主要弊端在于以党代政，党直接包揽一切行政事务和社会事务，并以党的身份行使国家权力。政权内领导就是执政党置身于国家政权之内，使党的主张经过法定的程序变为国家意志，上升为国家法律，并以国家政权的合法身份行使权力，实行法治化的领导。
　　共产党没有自己的任何私利，共产党执政的本质就是最大限度地支持和组织人民群众当家作主。根据政权内领导范式，执政党对人大的领导方式就必须由执政党凌驾于人大之上对人大直接发号施令，转变为执政党置身于人大之内，通过法定程序，使执政党在人大内取得优势名额和地位，经过人大这一合法机关，达到体现执政党意志和保证人民当家作主的目的，实现执政党与人大关系的法治化。各民主党派也应当纳入到人大的序列之中，在人大这个合法的最高权力舞台上与执政党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。
　　人大选举直接化
　　人大制度的民主性就是因为人大代表是民主选举产生的。当今世界各国议会议员的选举，都是遵循普遍、平等、直接、秘密选举的民主原则。实行普遍、平等、直接、秘密的选举原则也是马克思主义的基本观点，列宁就认为无产阶级民主比资产阶级民主更高级的地方在于人民的直接选举。直接选举是无产阶级国家必须实行的真正的民主原则。
　　直接选举早已成为世界各国议会选举的普遍原则，可我国全国人大选举却一直是多层次的间接选举。间接选举的弊端是十分明显的，它不能全面、正确表达民意，模糊了代表与选民之间的责任关系，违背选举的普遍性和平等性原则，不符合马克思主义的基本观点。
　　我们经常说要坚持马克思主义，笔者认为坚持了直接选举的原则就是真正坚持了马克思主义。现在我国人大代表的直接选举范围还局限在县乡（镇）两级，市、省和全国人大代表都是间接选举产生的，这与当今世界各国议会普遍实行直接选举很不协调，与马克思主义经典作家的论述很不协调，与广大人民群众的民主愿望很不协调。但为什么我国不实行直接选举呢，究其原因，恐怕不是别的，而是我们脑子中的种种错误认识。如果不清除这些错误认识，直接选举在我国就可能永远不能实现，社会主义民主也就成了一句欺人的谎言。错误认识之二：中国人口众多，幅员辽阔，难以实行直接选举。这也是毫无道理的。因为我国人口众多、幅员辽阔是一个自然存在的现象，恐怕到下个世纪，我国还有这么多人口，还有这么辽阔的幅员，难道我国就永远不能实行直接选举了吗？在人口众多方面，我们可以看看印度，印度人口不比我国少多少，但他们的议会是直接选举产生的；在幅员辽阔方面，我们可以看看苏联、美国、加拿大，苏联比我国幅员更辽阔，可苏联早在1936年就实行了最高苏维埃的直接选举；美国、加拿大与我国幅员差不多，可他们早在一、二百年前就实行了议会直接选举。当然人口多、幅员辽阔肯定会给选举带来一定的困难，但这可以通过改进选举技术方法来解决，譬如采用划小选区的办法，就可以做到直接选举全国人大代表不会比现在选举县级人大代表的难度大多少。4s
　　至于一些人认为直接选举是西方资本主义的东西，这就是对马克思主义的最大无知了。也许是长期以来我们没有进行直接选举，而西方国家却普遍地实行直接选举，这就使一些人误认为直接选举是资本主义的东西了。直接选举并不是一些人所理解的那样是资本主义的东西。要知道，恰恰是马克思主义经典作家多次论述过无产阶级要实行比资产阶级更广泛更民主的直接选举。在第一个社会主义国家的苏联，就实行了直接选举，我国也已经在县、乡镇实行了人大代表直接选举。现在的问题不是要不要直接选举，而是如何尽快推广直接选举的范围。我们应该有一个明确的直接选举时间表，使直接选举逐步从县乡镇级推广到市级、省级，最后推及到全国。
　　实行直接选举，还应该相应地实行竞选制。竞选制也不是资本主义的东西，它本身是一种公开、平等、有序的竞争机制。早在革命战争年代，我们党就提倡和实行过竞选制，《陕甘宁边区各级参议会选举条例》就列专章规定了竞选制。实践表明，实行竞选，可以最大限度地激发人民群众的民主热情，最大限度地选拔政治热情高、工作能力强、深受群众欢迎的人才，实行公开的竞选，还可以有效地避免选举中的黑箱操作和暗地交易，竞选人也可以光明正大地表明自己的政治立场和愿望。实行竞选制，也是社会主义民主政治和市场经济的客观需要，是确保直接选举卓越有成效的必备手段和有效方法。
　　人大任职专职化
　　人大任职是否专职化，在一定程度上决定人大工作效率、素质水平、监督力度和民主程度。世界各国议会议员都是专职的，而我国人大代表却是兼职的。人大代表实行兼职制，有其严重的弊端：一是不能监督。我国全国人大近3000名代表，都是兼职的，他们一年只能召开一次会议，在短短十几天的会期内，要完成人大对一府两院复杂工作的审议和监督，显然是力不从心的，只能走走过场，草草了事。二是不敢监督。我国人大制度的一个显著特点是，下级官员或单位工作人员担任上级人大代表，监督上级政府的工作，虽然宪法规定了人大代表在会议期间的言论免责权，可每位代表都清楚，散会后自己马上就回到原工作单位，成为政府直接管理的对象，谁还敢大胆监督呢，所以他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定，最后一致通过，根本起不到唱对台戏的监督作用。三是无力监督。国外的议会议员通过民主竞选产生的，当选的议员大都是政治家和社会活动家，我国的人大代表大都是组织上推荐的劳动模范或在某一领域里的先进工作者，他们虽然有一技之长，但大都不懂得政治、法律，甚至有不少人大代表连人大制度都不清楚，只不过跟着去开开会、听听报告，这不得不使我国人大代表的整体素质偏低，缺乏应有的议政能力和监督能力。几百年来的国外议会实践充分证明，议员专职制是人类文明的共同成果，值得我们借鉴。我们不仅要认真总结近半个世纪以来我国人大代表兼职制的实践弊端，也要借鉴和吸收国外发达国家先进的文明成果。实践证明，实行人大代表专职制势在必行。笔者认为，为了搞好人大代表专职制，还必须明确以下几条具体措施：一是政府官员不得当选人大代表。政府官员不能同时担任议员，这是国际上通行的做法。我国目前由政府官员担任人大代表的人数不少，这是很不妥当的，它不利于人大制度建设，不利于民主政治发展。我国已经明确规定人大常委会组成人员必须辞去在政府担任的职务，这是人大制度改革的方向。随着人大代表专职制的建立，全国各级政府官员应一律不得担任各级人大代表。二是减少代表名额。现在我国全国人大代表名额近3000人，是世界议会人数最多的，省级人大代表名额也在4001000人之间，比一些国家议会人数还要多。根据国外经验，议会在500人左右比较合适，超过1000人时开会讨论问题就比较困难。例如美国国会下院议员人数是435人，法国议会下院577人，日本众议院512人，印度下院544人，英国下院650人，意大利众议院630人。我国人大代表名额虽然与我国有十二亿多人口有关，但人大代表人数过多，效率并不是很高，特别是实行人大代表职后人数就更加不需要这么多了，我们认为实行专职制后的全国人大代表名额应在500人至1000人之间。三是设立与一府两院对口的专门委员会。西方发达国家的议会机构基本上是与政府的职能部门对口设置的，每个议会常设委员会机构专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其进行全面的监督，如美国国会的常设委员会43个，小组委员会100多个。我国人大要加强对一府两院的监督，就必须成立与一府两院相对口的专门机构，这也是现代社会分工专业化越来越强的客观需要。只有设立相应的人大专门机构才有够集中精力了解、研究和跟踪一府两院的工作，从而达到对一府两院进行经常、有效的监督目的。四是配备人大代表工作助手。人大代表实行专职化后，为了提高工作效率，就必须相应地为每个人大代表配备一定数量的助手和工作人员。国外议会议员都配备相应的工作助手，其工作责任心之强、工作效率之高是相当出色的。比如美国国会就为议员个人配备了大量的助手，每个议员最多可雇专职助手18人，还可雇用非专职助，美国国会议员只有535人（其中下院435人，上院100人），而工作人员总数却高达4万多人。还需要说明一点的是，实行人大代表专职化后，现行的全国人大常委会机构就没有存在的必要了。
　　人大职权健全化一是决定权的行使。决定权是体现人大作为最高国家权力机关特征的一项重要职权。根据宪法规定，属于国家或地方重大事情需要作出规定的应由全国人大行使决定权。在实践中，人大也多多少少在行使着这一职权。但存在的一个突出问题是，全国人大的决定权与执政党的决策权怎样协调一致。传统的做法是，执政党包揽国家事务，直接对国家机关和人民群众发号施令，执政党的决策权在许多方面取代了人大的决定权。执政党实行的是党委决策，政府执行的领导体制和原则，这就使得政府成为党委的执行机关而不是人大的执行机关，这显然是不符合宪法精神的。在实行依法治国的今天，不是不要执政党的决策权，而是要实行执政党领导方式的转变，既由过去的党委决策、政府执行转变为党委决策，经过人大决定，再由政府执行，这就由过去的两个环节变成三个环节，这决不是多此一举，而是法治的重要特征，这也不是削弱了党的领导，而是在完善中进一步坚持了党的领导。
　　二是财政权的行使。财政权是指人大享有对国家的财政决定权和对政府财政监督权。掌握财政权是议会发展史上最原始的一种职权，早在英国资产阶级革命时期，议会就是为了限制国王征税而逐渐发展壮大起来的，当时流行的一句非常有名的口号是不经议会批准，国王无权征税。这既是对国王滥用权力的约束，更是对人民财产权利的保护。对照我国的情况，我们深深地感到人大对财政权行使的严重缺失，一方面，我国现行的人大对财政权的行使仅仅体现在一年一度对国家财政预算决算的审议上，而这种审议又大多是滞后的和形式性的，缺乏强有力的制约和监督。另一方面，从理论上说，国家税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众征税，可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示政绩，而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡镇政府和职能部门随意下个文件就可以向农民群众收取各种名目繁多的费用，致使三乱泛滥，农民苦不堪言。这不能不说我国人大应对此负有很大责任。严峻的现实向我们昭示，我国也应该树立这样的信念：不经人大批准，政府不能征税。至于各级各部门乱收费了就更不用说了。
　　三是弹劾、罢免权的行使。我国人大对人事权的行使上还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾、罢免权的行使几乎没有真正启动过。弹劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是正常行使的一项重要职权，根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，这在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解。但人大没有正常行使罢免权就说不过去了，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组织成员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。建国以来人大对罢免权的行使严重缺失，在人们的记忆中，人大正常行使罢免权的似乎只有一次，这就是二十世纪八十年代末湖南省人大对副省长杨汇泉的罢免。现在官吏腐败比较严重，但人大很少积极主动地行使罢免权，一般情况是先由党委决定对某一腐败官员作出党内纪律处分后再由人大去办理罢免手续，这种马后炮式的罢免与人大作为最高权力机关的地位极不相称，这无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。
　　四是宪法监督权的行使。对宪法监督权的行使恐怕是人大所有职权中最薄弱的环节，甚至可以说，人大的宪法监督权几近虚设，这也是我国宪法缺乏神圣权威的一个重要原因。现行《宪法》明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权。但自从1954年《宪法》颁布实施以来，我国人大还没有处理一起违宪案件，这并不是说近半个世纪以来我们没有违宪案件发生，而是全国人大及其常委会没有正常行使宪法监督权。实事求是地说，现在各级各部门出台的各种地方保护主义和部门保护主义的政策法规，有不少是严重违宪的，就是全国人大常委会通过的大量法律，也不能完全保证它没有违宪的情况。根据现行《宪法》规定，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。我们要建设社会主义法治国家，就迫切需要单独成立宪法监督委员会，专门监督审查包括全国人大常委会、国务院及地方各级各部门制定的法律法规和政策是否违宪，使我国宪法进入诉讼程序，确保宪法的神圣权威。
　　另外需要指出的是，根据宪法规定，人大一年一度听取一府两院的工作报告并进行审议。近些年来出现的引人注目的一种新动向是，人大代表对两院的工作报告投了不少的不信任票，这说明人民对其工作是不满意的，但也仅仅就是不满意而已。根据国外通行的做法，议会一旦通过对政府的不信任案，政府必须提出辞职。同理，一旦我国人大通对一府两院的不信任投票达到一定比例，一府两院的正职应当提出辞职。如果这样，人大对一府两院的监督就真正发挥了最高权力机关的作用。实现人大制度创新，还需要国家在其他制度安排上作相应地调整，比如说，我们习惯于重视学习文件政策而轻视学习宪法法律，再比如说，我们习惯于将年届退休的老同志安排到人大工作，这就使人大领导干部有一种退居二线的感觉，使人大远离了权力中心，这与宪法赋予它的最高权力机关的地位是不相符合的，等等。推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，关键是要深化政治体制改革。如果我们一方面希望建设社会主义法治国家，另一方面又习惯于运用人治的手段，其结果必然是一场南辕北辙的现代游戏。
　　参考文献：2《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》（北京：人民出版社，1987），37。
　　3戴承欢，张英红：《论依法治国方略中的党的领导》，常德师范学院学报（社会科学版），2001，（4）。