马怀德：提升行政审批制度改革的法治化水平

　　简政放权既是法治政府建设的基本内容，也是政府依法全面履行职责的重要目标。十八大以来，从中央到地方不断推进行政审批制度改革，从效果上看，通过分批取消下放行政审批事项，形成了“简政放权、放管结合、优化服务协同推进，推动大众创业、万众创新，激发市场活力和市场创造力，充分发挥中央和地方两个积极性”等新思路、新理念，为进一步深化行政审批改革指明了目标与方向。各级政府不断推进行政审批制度改革，简政放权，取得了重要成果，但也必须看到，随着改革的深入，简政放权已越来越触及部门核心利益，改革难度逐渐加大，法治化程度依然不高。
　　行政审批制度改革是全面深化改革、行政体制改革和简政放权的重要组成部分，也是法治政府建设的重要内容，特别是政府依法全面履行行政职责的关键。做好行政审批制度改革要坚持问题导向、目标导向和成效导向，着力解决目前改革实践中存在的问题，把握改革的一般规律，创新行政审批体制机制，将改革纳入法治轨道，用法治思维和法治方式推动改革。
　　群众和企业是否满意，是检验简政放权成效的根本标准
　　行政审批制度改革成效如何，人民群众的感受最真最深。群众和企业是否满意，是检验简政放权成效的根本标准。改革进展与人民群众的期待有较大差距的根源在于未改变数量控制型的改革思路。用数量指标推动改革，就使得“含金量”不高、“不痛不痒”、细枝末节的项目被大量取消下放，而阻碍企业生产经营和百姓就业创业的审批事项依然存在，市场主体对简政放权的效果感受不明显。
　　因此，行政审批制度改革的效果不能仅从削减的数量上进行判断，关键要从质量上看群众和企业办事的程序是否更简便、成本是否更低廉。应坚持以群众需求为导向，从数量控制型改革转向质量提升型改革，最大限度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。这样才能从根本上方便市场主体的投资、生产、经营，从关键处激发市场活力和市场创造力。总之，改革要向深水区涉进，向“硬骨头”动手。
　　并非取消下放的审批事项越多越好，应树立“当减则减、当留则留”的理念
　　行政审批制度改革，并非取消下放的审批事项越多越好，应树立“当减则减、当留则留”的理念。目前，改革中究竟应该简哪些政、放哪些权、管哪些事，还不够明确，简政放权的类型化没有充分体现。以审批的功能与作用为标准，可将现行作为改革对象的行政审批分为以资源配置为目的的审批、以限制市场进入为目的的审批和以预防和控制有社会危害性的活动为目的的审批三大类。
　　资源配置类审批是计划经济的产物，国家垄断所有资源，然后以审批的形式配置给私人。这种方式忽视了对私人资源利益的尊重和保护，导致资源利用效率低下，并产生了严重的资源分配不均问题。国家应减少对资源的垄断和控制，用市场主体公平竞争的方式取代审批许可的方式。
　　市场进入类审批是行政审批制度改革的突破口，是改革推动大众创业、万众创新，激发市场活力和市场创造力的重点领域，是简政放权、放管结合、优化服务、协同推进的关键环节。政府应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低进入门槛，打破进入壁垒，加强事中事后监管，做到凡市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批。
　　危害控制类审批覆盖产品质量、安全生产、食品安全、环境保护、道路交通安全等众多社会活动领域。在涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的领域，仅靠政府事后监管和市场调节，不足以防止危害发生，不能做到防患于未然。因此，对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的监管，重在事前控制，行政审批须发挥应有作用。
　　总之，行政审批制度改革不是一放了之，应以“当减则减、当留则留”为原则，坚持放管结合、优化服务。在简什么政、放什么权、管什么事上，应当确立“简市场规制之政，放过度集中之权，管健康安全之事”的理念。
　　审批事项“死灰复燃”的根源
　　实践中，一些部门和地方将审批事项进行“打包”或者“拆分”处理，或将审批“改头换面”为“核准”“备案”“指标”，使审批事项“死灰复燃”，其根源在于行政审批制度改革未能与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划。审批事项取消下放后，机构没有改革，职能没有转变，就为审批事项的“死灰复燃”留下了空间。
　　行政审批制度改革是逆水行舟，不进则退，甚至慢进也退。必须通过深化行政审批制度改革，创新行政审批体制机制，建立相对集中行使行政审批权和“一颗印章管审批”的体制机制。在审批事项取消下放的同时，撤销或调整相关机构和职能，将原审批机构的工作重心转向本行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准的制定和实施，组织推动事业发展，加强市场活动监管，有效提供公共服务。
　　怎样避免出现审批事项取消下放后的“空档期”
　　为实现立法与改革相衔接，重大改革于法有据，避免出现审批事项取消下放后的“空档期”，应实现政策主导型改革向法治主导型改革的转变，发挥法治对改革的引领和保障作用，在法治政府建设过程中推动行政审批制度改革。
　　在中央层面，除国务院及其所属部门通过规范性文件设定的行政审批事项，国务院可以规范性文件的方式调整或废止外，涉及法律设定的行政审批事项，国务院应当根据宪法与立法法规定的法律修改和废止程序，提请全国人大常委会予以修订或废止；涉及行政法规设定的行政审批事项，国务院应当通过修改或废止行政法规的程序取消或下放。在地方，凡涉及地方性法规、地方政府规章设定的行政审批事项的调整或取消，也必须遵循地方性法规、地方政府规章修订、废止程序的规定，通过修订、废止相应地方性立法的方式实现。
　　随着改革的深入，作为行政审批制度基础的行政许可法修改也应当提到议事日程上。应当总结几年来行政审批制度改革的经验，将比较成熟的改革举措及时上升为法律规范，检讨行政许可法实施中存在的问题，特别是针对行政审批制度改革中存在的制度障碍，提出修改意见，确保在法治的框架内推动改革，实现行政审批领域的重大改革于法有据。将行政审批制度改革全面纳入法治轨道，就是要以法治的方式推动改革，以刚性的制度管权限权，这样虽然会牺牲部分改革的效率，但是增加了改革的合法性与权威性，并从根本上解决了审批事项的法律依据问题，从长远看也才是真正有效的改革。
　　完善行政审批制度改革程序
　　通过完善程序，可以实现行政审批制度改革的法治化、科学化、民主化，提高改革质量，增强社会认同感，推进政府职能转变。要完善行政审批制度改革的程序就是建立信息公开、专家论证、风险评估和公众参与等程序机制。
　　首先，信息公开是专家论证、风险评估和公众参与的前提。各级政府在简政放权的过程中，应主动公开拟取消下放审批事项的项目名称、审批部门、设定依据、实施情况和取消下放的理由。同时，应公布专家论证、风险评估和公众参与的方式和程序。
　　其次，专家论证是对简政放权的内容进行科学、全面的论证，提出意见和建议，使改革更加科学、合理、可行，提高改革质量。各级政府应建立行政审批制度改革咨询论证专家库，并从专家库中抽取相关领域的专家参与改革的相关论证和讨论活动。
　　再次，对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等领域的行政审批制度改革，应进行风险评估。通过“风险确定”和“风险评价”来为决策提供风险判断，为决策提供最大限度防范风险发生或减少风险损害的帮助。
　　最后，民之所望，施政所向。人民群众对审批之弊感受最深，对简什么政、放什么权最有发言权。以目标和问题为导向的行政审批制度改革，应通过讨论会、座谈会、听证会、民意调查等形式，广泛听取利害关系方和群众的意见，让市场主体和社会管理对象充分参与到改革的过程中。
　　总之，只有经过充分公开信息，征求多方意见，专家参与论证，科学评估风险等程序，行政审批制度改革才能更加法治化、科学化、民主化，人民群众才能切实感受到行政审批制度改革和法治政府建设的成效。
　　（作者为中国政法大学副校长、教授、博士生导师）