姜明安：法治政府建设的若干问题

　　法治政府建设在全面推进依法治国宏大工程中的地位和作用
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）用了八分之一的篇幅部署法治政府建设，对依法治国这一关键层面的问题做出了非常周密、非常细致的安排，为十八大确定的在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的路线图和具体的实施举措。《决定》为什么用如此多的笔墨来描绘法治政府的蓝图？因为法治政府建设在全面推进依法治国的整体工程中具有特别重要的地位和作用。这种地位和作用主要表现在三个方面。
　　法治政府建设在中国特色社会主义法治总体系中属于法治实施体系，对于法治总目标的实现具有关键作用。《决定》将中国特色社会主义法治总体系分为法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。这五大体系又可分为三大环节：第一大环节包括法律规范体系和党内法规体系，解决有法（国法与党规）可依的问题，是依法治国的前提；第三大环节包括法治监督体系和法治保障体系，解决有法能依、有法必依、违法必究的问题，是依法治国的保障；第二大环节即法治实施体系，解决严格执法和公正司法的问题，是依法治国的关键。法治政府建设即处在这一关键环节，没有这一环节，第一环节创制的法律规范将无法实现，只能停留在纸面上而不能化为法治实践；没有这一环节，第三环节将失去意义，监督和保障将失去目标。因为监督、保障是为了推进法治的实施而监督和保障，不是为了监督、保障而监督和保障。
　　法治政府建设是法治中国建设的内容、条件和手段。法治中国建设涉及国家、政府、社会、政党四者的关系。习近平同志指出，法治中国建设必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。坚持依法治国即法治中国，这个“国”（地域意义的“国”）包括国家（政治意义的“国”）和社会。政党一般属于社会，但中国共产党因为宪法赋予了它对国家的领导地位，也具有一定的国家性质（可直接行使一定的国家公权力）。在以上四者的关系中，依法行政、建设法治政府无疑是依法治国、建设法治国家（政治意义的“国”）的组成部分，同时是建设法治社会的条件，是实现依法执政目标的手段，而依法执政则是依法治国、建设法治国家（含法治政府）和法治社会的前提和保障。
　　法治政府建设是促进国家治理现代化的重要途径。国家治理现代化的基本内容和基本特征是国家治理法治化，而国家治理法治化包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。法治政府建设对于依法治国，推进国家治理现代化的作用即表现在对于以上16字方针的作用上。对于科学立法而言，法治政府是手段、条件，没有法治政府，人大制定的法再科学，再好的法也只能停留在纸面上而不能实现，政府在实施人大立法过程中会自觉或不自觉偏离立法的目的和宗旨；同时，政府自己也是立法（行政立法）的主体，没有法治政府，政府立法（政府行政立法比人大的立法在数量上要多得多）的科学性、民主性和规范性也不可能得到保障。对于严格执法而言，政府依法行政更是关键，是基础。没有法治政府建设，就会出现“钓鱼执法”、“养鱼执法”、野蛮执法和暴力执法，而不会有严格执法和文明执法。对于公正司法，法治政府则是条件，是保障。政府如果不讲法治，任意干预司法，或不依法应诉，抗拒执行法院的判决、裁定，公正司法就只能成为空谈。对于全民守法而言，则建设法治政府是前提，是关键，只有政府带头守法，自觉依法办事，全民守法才有希望，才有可能。
　　法治政府建设的新标准及其实现措施
　　四中全会《决定》确立了法治政府建设的6项标准和6项具体措施，这些标准和具体措施将2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府建设确定的目标和基本要求大大向前推进了一步，在许多方面有重要的发展和创新。
　　职能科学要求政府职能的设定应正确处理三大关系：正确处理政府和市场的关系，凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，要保证市场在资源配置中起决定性作用；正确处理政府和社会的关系，凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项，政府应尽量不予干预，以调动社会公众的积极性和激发社会的活力；正确处理政府内部的关系，包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。在纵向关系上要科学配置上下级政府的职能，使之既保证上级政府对下级政府的有效领导，又有利于推进政府管理重心下移，充分发挥基层政府的治理作用；在横向关系上，要协调好各部门的相互关系，稳步推进“大部制”改革，以减少相互扯皮、相互掣肘的现象，发挥政府的整体效用。
　　权责法定要求用法律明确规定政府的职权和职责。职权法定意味着给政府权力设定边界，政府不能越过法定边界行事，越过了就不仅其行为无效，还要被追究法律责任。职责法定意味着确定政府应该做和必须做的事项，政府不做或不用心做好就是不作为，不作为同样要被追究法律责任。权责法定的宗旨在于保障政府不越位、不错位、不缺位。
　　执法严明要求政府严格执法。对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处，依法应监督检查的必须监督检查，依法应给予行政处罚的必须给予行政处罚，依法应对之采取行政强制措施的必须对之采取行政强制措施。当然，执法严明并不等于执法只能有刚性而不能有柔性，而是刚柔并举。
　　公开公正包括公开和公正两项要求。公开是法律对政府行政行为程序的要求，公开的宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权，以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益。其次，公开也是防止政府官员腐败、滥权的需要。公正主要是法律对政府行政行为实体的要求，政府实施行政行为不得偏私，不得歧视，不得同样情况不同对待、不同情况同样对待。公正也有程序性要素，要求政府实施行政行为时应告知相对人行为的根据、理由，听取相对人申辩，政府官员与所实施的相应行为有利害关系应当回避，等等。公开与公正二者有着密切的联系：公开是公正的保障，公正是公开追求的最主要价值。
　　廉洁高效包括廉洁和高效两项要求。廉洁要求政府机关和政府官员行使职权不谋私利，不贪腐，干干净净做事，堂堂正正为官，高效要求政府机关和政府官员行使职权应遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人。
　　守法诚信包括守法和诚信两项要求。守法要求政府机关和政府官员不仅应依法行使职权，依法对相对人执法，而且应自己守法。凡是法律对政府机关和政府官员设定的义务、规则，均应自觉严格履行遵守。例如法律规定行政机关设1名正职，2至4名副职，你就不能设8名或10名副职，法律规定行政机关设100名编制，你就不能实用90人，另虚报10人吃空饷，等等。诚信首先要求政府机关和政府官员行使职权应遵循法律的目的、宗旨，善意对待相对人，对相对人讲信用，不能以“钓鱼执法”“养鱼执法”的手段愚弄相对人。诚信还要求政府机关和政府官员行使职权遵守信赖保护原则，不得随意改变或撤销其已作出的行为或承诺，不得反复无常。如果因为法律法规修改、客观情况变化、公共利益需要，政府必须改变其行为或承诺，则应当给因此受到损失的相对人予以公正的补偿。
　　为实现上述6项标准，《决定》还提出了推进依法行政，建设法治政府的6项具体措施。即依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约监督、全面推进政务公开。
　　对过去十年法治政府建设经验的发展与创新
　　《决定》确定的法治政府的上述标准和关于推进依法行政，建设法治政府的上述措施与2004年《纲要》规定的建设法治政府的目标和要求相比，有很大的发展、创新。这些发展、创新是我们在总结过去十年法治政府建设经验的基础上实现的。其表现主要在下述五个方面。
　　其一，明确提出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，以保证我们的各级政府和政府部门依法定职责、法定职权、法定程序行政，而不只是依行政机关自己制定的“三定方案”或“三定办法”以及自己拟定的“权力清单”和“权力运作流程”行政。做到“法定职责必须为，法无授权不可为”以及“法定职权职责依法为”。
　　其二，确定了重大行政决策的5项基本程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，防止当下一些地方和部门“三拍式决策”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股决策）可能给社会公共利益及公民、法人和其他组织合法权益造成重大损害和损失。
　　其三，提出了改革行政执法体制的5项具体措施，即依事权与职能配置执法力量，推进综合执法，理顺行政强制执行和城管执法体制，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。这些措施对于解决当下“钓鱼执法”“养鱼执法”“临时工执法”的问题无疑将发挥重要的作用。
　　其四，明确了对行政权力制约和监督的8种形式，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，以及对政府内部权力制约的5种具体方式，即分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制，严格防止行政权滥用。
　　其五，具体规定了政务公开的5个方面范围，即决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，以及公开应包括的6项内容，即政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式，以保证“公开为常态、不公开为例外”的这一民主和法治基本原则的实现