汪玉凯：整体推进行政体制改革

　　从2005年党的十六届五中全会制定“十一五”发展规划起，中国的改革实际上已经进入战略转折期。如果说过去28年中国是以经济体制改革为中心，带动其他改革的话，“十一五”规划中有关“深化行政体制改革将是未来中国改革开放的关键”的论述，则标志着国家改革的重点将转到以行政管理体制为中心的轨道。
　　行政体制改革有突破
　　“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”，是我国行政体制改革的重要方向。回顾近两年的公共治理状况，我国行政体制改革在上述方面取得了突破。
　　首先，从“严治官”方面来看，这几年新一届领导人明显加大对官员治理的力度，特别是对高官的腐败采取了严厉的高压政策。有资料显示，仅2006年一年，中央查处的省部级高官的腐败案件已经超过了20起，是这几年来查处人数最多的一年。特别是查处了上海陈良宇的腐败案后，在党内外引起了巨大反响，它进一步显示了中央反腐败的坚强决心。这意味着“严治官”的力度进一步在加大。
　　其次，在“善待民”方面，也有突破性进展。其最主要的标志是，关注困难群体的利益，解决普通民众切身的问题，取消农业税，减轻农民的负担，特别是提出构建和谐社会的目标，作出了解决包括农民在内的全民最低生活保障问题。这些举措，同样受到了广大民众的热烈拥护和响应。
　　第三，在“创新政体”方面，可以从两方面看：一是以地方党政换届为契机，扩大党内民主，如制定了党政干部的任用条例、回避条例、异地交流条例，减少党内专职副书记的数量，改善党内的决策领导体制，在产生十七大党代表中，扩大差额选举的范围等；二是进一步推动行政管理体制改革。如加快转变政府职能的步伐，建立法制政府，建立行政问责制，深化行政审批制度改革，建立对政府的绩效评价体系，推进政务公开，颁布实施公务员法等。
　　第四，在“稳定银根”方面，应该说从2004年起，中央就着力宏观调控，促进经济的健康发展。尽管这方面遇到了包括人民币升值的压力、房地产过热等在内的多方面困难和阻力，但是没有动摇中央宏观调控的决心。原因很简单，目前的中国经济体其规模已经很大了，经济能不能保持平稳的发展，能不能稳定，对全局有重要影响。这从另一方面也证明，今天的中国经济已经经受不起大起大落的打击了。
　　基于上面的分析，可以把过去一年中国行政体制改革的特点概括为以下五点：
　　一是开始把改革重点由经济体制向行政体制改革转移，为实现本届政府行政改革目标在多个层面进行推进；二是配合地方党委换届，扩大党内民主，打击腐败；三是政府的社会管理和公共服务职能得到进一步重视和加强，并有一系列实质性举措；四是人们对未来中国行政体制改革和政治体制改革产生了很多联想和期待，社会民主、政治民主的呼声进一步提高；五是宏观调控虽然步履艰难，但整体上保持了中国经济的稳定和发展。
　　政府管理难题进入深层次
　　目前在行政体制改革层面遇到的主要问题，除了经济层面以外，主要有以下三大突出问题：
　　首先，中国经济经历了28年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题，这些问题都牵涉到体制缺陷。比如宏观调控在某些方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头；再比如，社会管理和公共服务职能薄弱，也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关。还比如，权力行使的非理性，权力滥用，权钱交易，官商勾结等，又是与尚未形成有效的权力制约结构有关。
　　其次，权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，一些部门利益已经凌驾于公众利益、甚至国家利益之上，从而导致了一些公共政策的扭曲、变异。导致一些公共政策制定的成本高，周期长，效率低，内耗严重。
　　与此相联系，这样的公共政策过程，也可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜，用部门利益危害社会的公共利益。目前在我国的政治生活中，之所以社会矛盾冲突凸显，群发性事件增加，除了社会转型、体制转轨、大量农村人口的转移、社会流动性增加等客观因素外，也与这种部门利益、行业垄断、收入分配严重不公等制度、政策因素，有直接的联系，这一点，尤其值得各方高度关注。
　　第三，权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象依然多发。近年来加大了反腐败的力度，采取了被称之为“四管齐下”的反腐举措，即制定党内监督条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检监察实行垂直管理，中央对地方以及地方党政机关党政机构实行巡视制度。但腐败现象仍然多发，说明需要继续深化研究，构建合理的体制以防止权力的非理性。
　　中国行政体制改革要整体推进
　　无论是目前以扩大党内民主为主要内容的政治体制方面所进行的一系列改革，还是十七大以后政治层面改革的战略、布局、视野，都将对未来中国的行政体制改革产生深远影响。
　　就行政本身的改革来看，未来中国行政体制改革首先要有改革策略的改变。过去的五次行政管理体制改革，有三个方面值得反思：
　　一是过去五次行政体制改革，几乎每次都有精简机构，裁减人员，转变职能，政企分开等目标，但都不彻底，陷入改革目标的低效率重复；
　　二是1987年以后，行政改革没有和事业改革整体推进，以至于后来一些地方把行政体制改革、裁减行政人员变成了“行政编”和“事业编”的数字游戏；
　　三是光有行政层面的改革，没有政治层面的深入，难以解决行政管理中的深层次问题。比如，经济增长方式的转变问题。本来早在制定国家“九五”发展计划的时候，我国就明确提出要转变经济增长方式，用集约型增长方式，替代粗放型增长方式，但是由于没有官员选拔、任用、考核、激励等政治层面改革的配合，一些地方在“政绩工程”的影响下，经济增长方式方面的问题愈演愈烈，甚至一些地方把“以经济建设为中心”演变成“以GDP为中心”。可见，经济增长方式的问题，首先是一个官员的激励、考核和选拔方面的导向和机制问题，是政治层面的问题，而不是一个简单的行政层面的问题。
　　因此，下一步以政府为中心的行政体制改革要真正深入，避免再走弯路，就必须改变原有的推进策略。也就是说，要把行政体制改革，乃至政治层面的改革和事业改革进行整体推进，并可重新设置超越政府部门利益之上的一体化推进改革的机构，只有通过这样的机构来设计改革方案，制定改革的目标，行政管理体制改革才能真正跳出以往的受制于部门利益的窠臼。
　　就改革重点来看，将来最关键的是要解决四方面突出问题。
　　要按照改变政府主导型的经济增长方式转向市场主导型的经济增长方式的思路，调整政府的组织结构，确定政府的基本功能。这就要在横向和纵向两个方面进行改革。在结构和功能的设计方面，要抛弃政府机构改革的概念，明确提出建立公共行政体制的组织架构。这中间，尤其要解决政府部门主导公共政策过程中所带来的一系列问题。
　　适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设的步伐。加大政府的社会管理和公共服务职能，无疑是未来中国行政管理体制改革的重点。在这方面，一个突出问题，就是要围绕建立公共服务体制，重构公共服务体系，加强政府在社会管理和公共服务领域的职责。因此，促进政府由传统管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，由主要靠手工作业的政府向信息化政府转变，就成为行政管理体制改革的重要使命。
　　要抓住公共财政体制和公共投资体制改革这两个关键，解决中国主要由政府主导型增长方式向由市场主导方式的转变。从公共财政体制方面来看，要真正确立公共财政的价值和理念，要通过加大人大对政府财政方面的监督功能，保证公共财政的公共属性，并逐步建立人大对政府公共财政开支的硬约束机制；在公共投资方面，政府要下决心从竞争性领域退出，保证有限的公共财政真正用于公共领域。这样既可以发挥市场在资源配置中的基础性作用，又能更好地发挥国家公共投资的作用。换句话说，政府财政和投资，只有在这两个层面改革有了实质性的突破和进展，才有可能真正建立起一个与现代市场经济相适应的政府管理架构。
　　要积极稳妥地推进政治体制改革。大量事实证明，中国的政治体制改革滞后于其他领域的改革。从长远来看，如果政治体制改革不能及时跟进，必将付出更大的社会成本。在这方面，党的十七大前的换届工作，已经迈出了关键的一步。未来要在目前改革的基础上，进一步扩大改革范围，加大改革的力度，要结合中国的实际进行探索。惟如此，以政府自身为中心的行政管理体制改革，才有可能真正取得突破性进展。