蒋惠岭：司法民主的十大补强机制

　　
　　人人都在谈司法民主，但司法民主到底包括哪些形式，司法民主程度取决于哪些因素，却一直没有清晰的答案。本文将对我国以及其他国家的司法民主机制略作归纳，列举十种补强性的机制于后。但在此之前，本文须先从本质、范围、结构等方面界定一下“司法民主”的概念。
　　司法民主有广义说和狭义说。广义说的司法民主是指来自正当渠道的、可以对裁判者的决定产生影响的各种因素按照法定程序发挥作用的过程。依此解释，法官的民主任命、陪审员的参审、司法公开的机制、当事人的监督、回避申请的提出、合议制的多数决定、上级法院的改判等等，都属于司法民主。
　　狭义说的司法民主是指在法律规定的诉讼轨道之外，在诉讼活动中没有法律地位的人对案件之外的事项，依照法律采取各种行动，从而直接或间接影响法官或检察官对不特定案件决策的过程。依此解释，凡是当事人和其他诉讼参与人的所有诉讼活动以及法官针对特定案件所采取的所有活动，均应排除在司法民主范畴之外，因为这些活动已经接受更具规范性的诉讼程序调整，即使其中包含了民主精神，也不宜再重叠性地作为司法民主机制。
　　本文采狭义说。实际上，诉讼参与人在具体案件中的所有活动或者司法机关针对具体案件作出处理的活动，难以与具有政治意义的“司法民主”相匹配。如果把所有可以对司法机关决策产生影响的因素都视为司法民主，则必须按照“民主”的本质属性重新定位这些活动，这样一来会将诉讼制度的程序正义属性置于其次甚至被忽视，其理论构建是缺乏合理性的。
　　那么，在狭义司法民主范畴之下，我们以什么为依据来判断一个民主国家的司法是民主的而不是专断的呢？这就要把握在民主国家实现司法民主的根本标准，那就是：当一个国家的司法机关能够正确地理解、适用通过民主程序制定的宪法和法律时，便可以说这个国家已经实现了司法民主。作为法治接力棒的最后一棒，司法机关按照宪法和法律独立履行其司法职责，为民主与法治作出不可替代的贡献。换句话说，如果一个国家实现了立法民主和依法独立审判，便不可能没有司法民主。
　　除此之外，世界各国还通过另外一些机制对前述司法民主进行“补强”或提供保障，特别是从形式、机制、体制方面对司法民主的属性予以强化、细化、外化，使之更加丰满。正是这些补强性的司法民主机制，让人民群众更能感受到公平正义的存在。当然，如果一个国家没有采取这些补强性的司法民主机制，我们也不能简单地否认该国司法制度的民主性，而只能说其司法民主的形式有些欠缺，保障有些疏漏，方式有些单一而已，但范畴之广狭与程度之深浅并不会从根本上影响司法民主的属性。
　　下面分别介绍适用于多数国家的十大司法民主补强机制。
　　一、法官的选举与任免
　　法院设置与法官任免，都是司法制度的基础性问题。在部分国家和地区，法院的设置与法官任免都与议会或选民有关。例如，美国宪法第三条便明确规定了联邦下级法院由“国会因时而设立”，而法官员额的增加也必须由国会决定，法官则由总统任命（实际上是提名）并经参议院同意。而在州的层面上依然以法官公开选举制为产生法官的主要渠道。不过，也有很多国家和地区排除议会对法官任命的介入。例如，我国台湾地区地方法院的设立由“司法院”决定（尽管经费预算由“立法院”批准），台湾地区法官的任命状则是由“总统”和“法务部长”签署的。日本最高法院的院长由“内阁提名，天皇任命”；最高法院其他法官由“内阁任命，天皇认证”；下级法院法官由“最高法院提名，内阁任命”。更有甚者，韩国除最高法院（即“大法院”）法官任命须经国会听证并同意外，其他法官均由最高法院院长任命（前提是必须获得“法官人事委员会”的审议和大法官会议的同意）。
　　虽然法院设置与法官任免是否经过议会同意并不必然反映司法民主的水平，但通常认为，经过议会程序的决定更具有政治上的正当性。在我国，人民代表大会制度的政体体现在其他各类国家机构的组织、活动过程中，也包括人民法院的产生、法官选举和任免。人民通过其代表以人民代表大会为政治平台，将其意志体现在对法官的任免之中，无疑是司法民主的第一补强措施。
　　二、议会对法院和法官的工作监督
　　在任命法官之后，议会通常会理所当然地获得对法官的监督权力。即使是在法官不由议会任命的国家，议会也会通过不同形式对法官行使一定的监督职能，但原则上不得评论法院作出的具体裁判，而只能讨论法院系统的一般问题（如机构、效率、诉讼便利性等），并制定或修改相应的法律。
　　在实行三权分立的美国，国会当然不能对法院作出的具体裁判有任何直接行动，但当它不满法院的判决时，其监督功能是通过修改旧法或制定新法来实现的，目的是阻止该判决成为未来的判例，这样便可以变相“推翻”法院的判决。如果法院在此后类似的诉讼中“一意孤行”，坚持自己原来的主张而判决新的法律违宪，国会大概也只能通过修改宪法来对抗（监督）法院了，尽管国会的这种企图还没有成功先例。所以，美国的国会监督成了“谁笑到最后，谁笑得最好”的拉锯式监督。
　　在我国，宪法和相关组织法均规定了法院对人大负责、受人大监督的司法民主形式，也规定了听取法院工作报告等监督方式。尽管理论界和实务界对目前的监督方式有很多讨论，但有一点是非常清楚的：根据国家机关职能分工的宪法原则，权力机关的监督必须回避所有成讼的案件，以保障法院依法独立公正行使审判权，除非另有改变现行宪政框架安排的改革计划。
　　三、公民的批评建议、申诉控告和检举
　　即使在诉讼制度非常完备和严密的国家，公民对国家机关（包括法院）和公职人员（包括法官）进行直接监督的渠道仍然应当是畅通的。关键在于各国将对法院、法官的监督方式区别于行政机关和立法机关。第一，议会的议员成为传达民意、反映民怨的主要渠道，进而影响立法进程（但不得影响个案的诉讼结果）；第二，通过监察专员（Ombusman）督促、指导有关国家机关纠正错误、改进工作；第三，通过社团组织反映对政务活动的批评建议；第四，通过正规的诉讼或准诉讼渠道实现民主权利（如弹劾案、纪律惩戒案等）。
　　在公民监督权实现的过程中，不可触碰的依然是司法独立原则。因为司法独立被认为是所有公民权利的最终保护伞，而一旦这张保护伞被扯破，伞下的人都会被淋湿了。所以，各国之所以重视司法独立或审判独立，就是一种避免“竭泽而渔”的短视行为的高明之举。即使是在无所不管的北欧国家的监察专员那里，如果遇到对因不满司法裁判而提出的投诉，一律拒绝受理。这与当前我国针对所谓“涉诉信访”而采取的监督措施十分相似。
　　我国宪法第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于其违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。问题在于，我们对于这一蕴含在宪法条文中的司法民主原则的具体实现方式，并没有作更多研究，运行模式比较粗放。因此，应当对这种泛化的司法民主监督方式进行“法治化”改造。
　　四、陪审与国民参审
　　陪审制被认为是最为经典、最为直接的司法民主形式，而且在各国的表现形式有所不同。英美的陪审制体现为陪审团制度，即在法律规定的案件中，实行大陪审团制（决定案件的起诉）和小陪审团制（裁决案件的事实），而陪审团成员是从选民名单上随机挑选的。法德的陪审制则体现为参审制度，即对于重罪案件由若干名参审员与职业法官共同组成大合议庭，共同决定案件的事实问题和法律问题。在本无陪审传统的日本，通过本世纪的司法改革，增加了国民参加刑事诉讼的裁判员制度、国民参与专业性很强的民事诉讼的专门委员制度、国民参与简易民事诉讼的司法委员制度、国民参与家事案件的家事参与员制度等，而且其“裁判员”与职业法官有相同的权力。
　　韩国从2008年起实行的“国民参与审判制度”，也是对传统的陪审制的本土化改造，建立了“虽无决定权，但有影响力”的陪审制度。我国台湾地区的“人民观审制”（自2014年7月起更名为“人民参审制”，但实质内容未变）与韩国的情况比较接近。
　　我国的陪审制度虽然名称与英美国家相同，但其实质内容与欧洲的参审制相似，都是由非职业法官与职业法官共同组成合议庭审理一审案件。所不同的是：中国的陪审员由人大常委会任命，履行了严格的政治程序；陪审范围包括各类民事、商事、刑事案件，使用广泛；裁判范围既包括事实问题，也包括法律问题。当前正在推动的陪审制度改革将会使我国的陪审制努力实现制度设计的初衷。
　　五、检察阶段的国民参与和监督
　　与审判阶段的陪审制相似，一些国家在刑事诉讼过程的检察阶段也引入了司法民主机制。在实行“大陪审团”制的美国，各州建立5至23人不等的大陪审团，由法官从符合法定条件的选民名单中用抽签方式选定，任期一般在4年以下。大陪审团的主要功能是对决定是否对刑事案件进行起诉，用以审查和制约检察官的起诉权，同时它也是检察官重要的调查工具。因为大陪审团一般只听取公诉一方的证据，并比较容易被检察官说服，从而作出起诉的决定。但至今这一制度仍然被普遍认为是对司法民主和司法公正的保障，运转情况基本令人满意。日本于1948年建立的“检察审查会”是日本国民监督检察官对刑事案件不起诉的一项民众参与刑事审判的制度，由随机抽选的11名国民组成。对于检察官不起诉的案件，由民间选举出来的检察审查员进行审查，对认为检察官的不起诉不适当的，可以要求检察官对嫌疑人重新起诉。2009年之后，审查会的决议获得了拘束力，形成新的“强制起诉”制度。
　　我国检察院自2003年开始人民监督员工作试点，到2010年全面推开，其目的是对检察院办理的职务侦查案件中应当立案而不立案或不应当立案而立案的、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件、拟撤销案件或不起诉的案件等进行监督。作为司法民主的新形式，人民监督员制度还有很大的发展和完善的空间。
　　六、司法公开
　　在民主制度下，司法机关应当向公众公开自己的所有活动，让公众了解司法，进行监督，也为公众通过前述各种机制发挥对改革完善司法制度的作用提供条件。正如英国大法官休厄特所说，“正义不仅要实现，而且应当以人们看得见的方式实现。”
　　虽然各国的法官任免机制不同，议会监督方式有别，但各国在司法公开方面的主张、推动几乎没有差别。世界各国都在最大程度上推行司法公开，公开的范围从法庭内延伸到法庭外，从审判活动扩大到法院管理。美国加利福尼亚州的最高司法行政管理机构司法委员会通过网络直播公开一些重要的司法政策、管理制度的讨论过程。
　　在我国，司法公开是宪法确定的原则，是实现司法民主的重要机制。因此有学者提出，司法公开是最大的司法民主，也是“最安全”的司法民主。之所以称之为最安全，就是因为司法公开不会与其他权力发生直接碰撞，而是完全借助“阳光”排除干扰、约束司法。也正是因为它的这一特质，司法公开同时作为一项诉讼制度确立下来。近年来，我国的司法公开工作有了重大进展。最高人民法院从2009年决定在立案、庭审、执行、听证、文书、审务等六个方面大力推动司法公开，2013年起开始构建“三大平台”，即审判流程公开平台、裁判文书公开平台、执行信息公开平台，借助信息技术，塑造了中国司法民主的新形象。
　　七、民意沟通
　　司法机关裁判案件，必须由法定的审判组织或法官、陪审员作出，而不能直接诉诸民意作出裁判。民意沟通机制则不同。法院与公众之间可以通过合理的机制，直接或间接地交流意见，从而让法院了解社情民意，了解社会对司法的态度、需求、期待，也让公众了解法院作出决策的过程，
　　理解法院的作用，反映自己对法院的需求。
　　美国加利福尼亚州最高法院曾在十几年前为法官编写了《对话》（Dialogue）一书，介绍法官与社区进行沟通交流的各种方式，如“社区一日”（Onedayincommunity）、“与本区法官见面会”（Meetyourjudge）等。该书在强调法官中立的职业道德的同时，鼓励法官将司法功能“延伸”至所服务的社区，甚至还为法官起草了不同版本的“社区演讲稿”供法官深入社区讲话时参考。洛杉矶高等法院建立了“法院牧师联席会”制度，到2014年8月已经开展过7次活动，每次都有120多名宗教领袖参加，其目的就是让牧师们了解刑事司法、少年司法、毒品犯罪、家事法院等制度，以提升其在教堂集会和听取忏悔过程中辅导教众的能力。该法院的泰勒法官说，如果牧师们更了解司法制度，则能更好地服务于社区教众，也能帮助我们实现公平正义。如果法官们更了解牧师的关注以及他们的社区对法院的体验和看法，也能更好地实现正义。
　　不过，作为司法民主形式之一的“民意沟通”机制在中国更为发达，这也是人民司法传统的内容。根据最高人民法院的要求，各级人民法院在确定工作思路、完善便民措施、评价司法效果等工作中，应根据需要采取多种途径和方式，广泛征求人大代表、政协委员、民主党派、社会团体、专家学者、其他法律工作者、基层群众等社会各界的意见和建议。特别要注重深入企业、社区、乡村（有的地方发展为“五进”），及时了解广大基层群众的意见和呼声，改进工作，解决问题。
　　八、司法文件征求意见
　　公开征询公众意见是民主立法的重要形式，具体包括互联网征集意见、召开座谈会、公开听证会等。对于司法部门来说，当涉及到政策制度、司法解释、规章制度时，也会有公开征求意见的情况。在美国，当联邦最高法院制定证据规则、审判规则、法院内部运行规律等规范性文件时，必须通过一定的民主程序，那就是将该文件提交国会（通常是参议院的专门委员会）备查。如果国会在一定期间内没有提出反对意见或否决意见，该规则则自动生效。当然，这一制度不适用于法院对任何具体案件作出的裁判，也不涉及法院的司法政策性文件。
　　在我国，最高人民法院在制定涉及实体法和程序法的司法解释时，要求将那些关注度高、关系面广的内容公开征求社会意见。例如，2014年8月，最高人民法院起草了《关于修改〈最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定〉的决定（公开征求意见稿）》，并在网络上公开征求意见和建议，为期一个月，邀请“社会各界人士于2014年9月5日前反馈修改意见”。另外，最高人民法院发布司法解释时向全国人大常委会工作机构的备案机制也试图体现司法的民主性。
　　九、法院特约监督员
　　特约监督员制度是我国法院特有的司法民主机制。2009年10月，最高人民法院发布了《特约监督员工作条例》将这一制度以规章的形式确立下来。最高人民法院的特约监督员从全国人大代表、政协委员、各民主党派、工商联、无党派人士、专家学者以及基层群众中聘请，对最高人民法院审判、执行以及队伍建设等工作进行监督、提出意见和建议。特约监督员任期3年，其主要职责是监督最高人民法院执法、法规和作出司法决策的情况，监督公正司法的情况，以及审判作风、廉洁自律以及遵守法官职业道德方面的情况。他们可以参加最高人民法院相关工作会议，旁听案件审理，参加专项检查活动，反映公众对法院工作的批评、意见、建议等。
　　各地法院也从上世纪九十年代起建立特约监督员制度。2013年底，北京市高级人民法院聘请丁淑艳等300名社会各界人士为北京法院第六届特邀监督员。北京法院以“请代表委员监督员进法院”为主题，邀请特邀监督员参加法院开放日、参与“万件重点案件评查”、现场见证监督案件执行、参与立案诉讼服务窗口明察暗访等活动，参加各专业审判领域的案件旁听与座谈。
　　十、媒体监督
　　媒体监督是民主社会的基石。虽然媒体自身只是一个媒介和平台而非“民意代表”，但它所承载的力量之大已经足以被称得上是“第四种权力”了。因此，世界各国都将媒体对司法工作的自由报道当作司法民主的一种基本形式。当然，媒体在自由旁听、自由报道、自由评论的同时，还必须遵循一些特别的限制，因为媒体监督不得影响法院的独立审判，而且要把握保护个人权利和公共秩序的适当界限。否则，民主将会变味。
　　在我国，最高人民法院早在2009年就发布了《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》。对于社会关注的案件和法院工作的重大举措以及按照有关规定应当向社会公开的其他信息，人民法院应当通过新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、法院公报、互联网站等形式向新闻媒体及时发布相关信息。对于公开审判的案件，新闻媒体记者和公众可以旁听。审判场所座席不足的，应当优先保证媒体和当事人近亲属的需要。有条件的审判法庭根据需要可以在旁听席中设立媒体席。新闻媒体因报道案件审理情况或者法院其他工作需要申请人民法院提供相关资料的，人民法院可以提供裁判文书复印件、庭审笔录、庭审录音录像、规范性文件、指导意见等。目前，我国媒体与司法的关系还不太成熟，良性互动方面还存在一些不足，而目前的司法改革正在为司法民主补上这一缺口。
　　以上是根据我国和其他国家的制度和实践所归纳的十种主要的司法民主机制。当然，这些机制只有在权力机关按民主程序制定法律、司法机关按诉讼程序严格适用法律的前提下才能真正发挥作用。否则，这些机制就会被指责为“走形式”、“做样子”。即使是具备了前述两个大前提，如果我们不重视这些具体的司法民主机制建设，也会使司法民主大打折扣。
　　
　　蒋惠岭，最高人民法院司改办。
　　来源：《人民法院报》2014年8月29日，第5版。