迟福林：法治监管转型要义

　　核心提示：当前，以行政审批制度改革和政府放权为重点，政府职能转变已有重要突破，但市场监管的问题并没破题。按照市场决定资源配置的新要求，破题市场监管体制改革，重在推进市场监管由行政监管为主向法治监管为主的转型。
　　当前，以行政审批制度改革和政府放权为重点，政府职能转变已有重要突破，但市场监管的问题并没破题。按照市场决定资源配置的新要求，破题市场监管体制改革，重在推进市场监管由行政监管为主向法治监管为主的转型。
　　把依法监管作为市场监管改革的基本目标
　　行政审批和市场监管都是政府对市场秩序的一种管理。目前我国的市场监管仍然保持着行政审批与市场监管合为一体的突出特征，无论从食品药品等消费品监管，还是从垄断行业的监管来看，以行政监管为主的体制不改变，实现市场监管的有效性是相当困难的。
　　管理机构集审批、监管于一体，使得监管效果大打折扣。改革开放以来，我国削减了不少行政审批事项，同时也加强了市场监管职能，但管理机构的缺陷还很突出。以食品药品安全事件频发为例，问题的关键在于体制。管理机构不缺少审批权，也不缺少监管权，市场监管机构看起来很强大，但“九个部门管不好一头猪”，也是个客观现实。这里有以审批取代监管的问题，也有“九龙治水”、监管权过于分散的问题。
　　有效的市场监管以法治监管为主。当前，以行政审批取代监管的矛盾比较突出，有关部门既管审批又管监管，前置性审批过多不仅压抑市场活力，也无法保证事后监管的有效性。现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是有所不同的。事前的行政审批是政府的权力，需要依法界定权力清单；市场监管主要是事后监管，以法治监管为主。为此，建议把推进由行政监管为主向法治监管为主的转变作为新阶段市场监管体制改革的基本目标，出台相关的改革行动方案，对市场监管体制进行重构和改革。
　　加快推进市场监管由行政为主向法治为主的转变
　　现代市场经济条件下，有效的监管主要是事后监管。从过去看，尽管前置审批层层把关，依然没能彻底解决食品药品安全问题，相反，消费安全的问题更为突出了。事实上，当前的“市场失灵”主要是在行政审批之后出现的。就是说，现代市场经济条件下，解决“市场失灵”主要不在于事前有没有审批，而在于事后的监管是否到位。
　　要走向“负面清单”管理的事后监管。事前的审批往往设置许多市场准入门槛，而企业的违规行为往往发生在行政审批之后，以事后监管为主才能确保市场监管的有效性。为此，对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于必须保留的审批事项，也需要列出“负面清单”，尽可能实现投资非禁即准和便利化。与此同时，强化事后的监管。这样，才能使政府的监管既能够激发市场活力，又能够充分有效。
　　组建综合性、权威性的市场监管机构。近年来，一些地方试验中开始整合市场监管机构，成立了综合性的市场监管局，取得了比较好的效果。建议与大部门体制改革统筹考虑，尽快从国家层面调整监管权力结构，整合监管机构。新组建的机构要作为执行机构依法设定，实行决策和执行严格分开的新体制，并具有很强的专业性。例如：整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能，强化市场监管的统一性、有效性；整合商务部、国家发改委、国家工商总局的反垄断执法权，着力增强其反行政垄断的功能；从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管，从对金融机构本身的监管为主转变为对金融行为的监管为主，逐步由分业监管过渡到混业监管模式。
　　建立市场监管的法律框架
　　现代市场经济条件下的监管，包括政府、行业协会和商会等社会组织等多个主体，不同主体的功能定位、角色分工需要依法界定、需要依法行使监管权。这就需要实现行业监管向法治监管的转变。
　　市场监管需要于法有据。与行政审批为主的市场监管有很大的不同，现代市场经济条件下，市场监管的主体、对象、程序都需要依法设定。这样，既有利于避免行政部门主观随意地为企业设置过多不必要的门槛和繁琐的审查程序，又有利于确保市场监管的有效性。
　　在行政审批制度改革取得阶段性成果的同时，应当抓紧形成市场监管的立法、修法计划，为走向法治为主的市场监管创造条件。尽快把负面清单管理纳入《行政许可法》，为统筹行政审批与监管改革提供法律依据。把负面清单管理作为设置行政许可的重要原则和重要程序，实现企业“法无禁止即可为”，使政府“法无授权不可为”；修改《食品安全法》、《药品管理法》等，确立市场监管机构的法律地位。为突破现有消费品安全监管体制框架，组建综合性、权威性的市场监管机构提供法律依据；把反行政垄断纳入《反垄断法》。着眼于形成各类市场主体公平竞争的监管规则，把反行政垄断作为反垄断的重点，并依法建立对行政部门的反行政垄断审查机制。
　　建立信用体系等关键问题在于营造法治环境。这些年，信用体系的缺失，根源于法治的缺失。在法治缺失的背景下，讲信用的企业不如不讲信用的企业赚钱多，由此出现企业的逆向淘汰机制。
　　改革30多年走到今天，由于法治的缺失，市场失灵具有普遍性，由行政监管向法治监管的转型确实到了提出和解决的时候了。把市场监管转型作为政府职能转变的重大任务，才能够确保市场决定资源配置的有效性。