孙佑海：对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议

　　
　　人民法院报编者按：近些年来环境污染问题越来越受到关注，人民法院如何充分发挥职能作用，为环境保护提供有力司法保障，是各级法院需要认真研究的一项重要课题。当前，全国范围的环境司法专门化已经启动，但在司法实践中还存在一些问题和困难亟待解决，为此，编辑部特策划本期专题，约请相关专家和法官撰文进行研究和探讨，期冀对我国环境资源审判工作的发展和完善有所助益。
　　最高人民法院党组提出依法推进环境资源专门审判机构建设，全面加强环境资源审判工作，是坚定贯彻落实党中央加强生态文明建设的一项重大决策。但当前一些地方出现的“庭多案少”、“等米下锅”等现象，值得高度关注。
　　一、“庭多案少”和“等米下锅”
　　1。日益增多的环保法庭。我国现阶段的环保法庭建设始于2007年11月贵州省清镇市人民法院环保法庭的成立。据法研所不完全统计，截止到2014年7月15日，全国共有20个省（市、自治区）设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，合计150个。其中，基层法院设立的环境资源审判机构多达105个，占总数的70，中级法院有35个，占23。3，高级法院有9个，占6。从统计情况还可看到，东南部地区对环境资源审判机构设置比较重视，其中，福建省的机构建设最为坚决，共计51个，包括基层法院43个，中级法院7个，高级法院1个。
　　2。令人尴尬的“等米下锅”。以2013年的办案情况为例。统计数据显示，2013年度环境案件结案总量为4093件（由于各地法院统计口径不一致，这个数据可能与真正意义上的环保案件数量不完全相符）。结案较多的是：福建省三级环境资源审判机构审结2368件，占结案总数的57。9；海南省三级环境资源审判机构审结660件，占16。1；重庆市环境资源审判机构审结335件；贵州省环境资源审判机构审结132件。一些省市的环境资源审判机构2013年度结案量为零，如北京、上海、天津、广西、河南、山西、陕西、广东、内蒙古、湖南、新疆、宁夏、西藏、湖北等。还有一些法院“等米下锅”现象明显，如河北11个环境资源审判机构有24名法官，一年环境案件结案总量为24件，平均每人一年结案1件；江苏省5个环境资源审判机构一年共结案5件；浙江2个环境资源审判机构一年共结案3件。以上环保法庭结案的数据，显示出它们正处于十分尴尬的状态。一些地方迫于审判绩效考核的压力，只好让环保审判庭去办理劳动争议、交通肇事等环境案件，以弥补办案数量的不足。
　　以上情况表明，一些地方环境审判“庭多案少”和“等米下锅”的现象比较突出。以至于有人提出“环境法庭还有存在的必要吗？”、“环境法庭的旗帜还能打多久”的疑问。
　　二、如何看待“庭多案少”和“等米下锅”
　　我国的环境案件真的是那么少吗？环保法庭真的是无事可做吗？笔者试做如下分析。
　　1。我国的环境污染纠纷呈逐年上升趋势，但绝大多数未能进入诉讼程序。“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访达30多万件，相比之下，环境行政诉讼只有980件，环境刑事诉讼只有30件，环境民事案件只有12278件。以上三大诉讼的案件总量仅占同期环保行政部门受理环境信访的4。4。
　　2012年度的环境统计数据更能说明问题。该年度由各级环境保护行政部门作出行政处罚的案件为117308件；受理信访的为160625件；通过网络和电话受理的污染投诉为892348件。这三组数据加起来共1170279件。也就是说，仅仅2012年一年，各级环境保护行政部门处理的各类污染的投诉、信访和行政处罚，就相当于“十一五”期间受理信访总量的近四倍。2013年的环保信访等数据虽然还没有向社会公布，但基于当前环境污染“点源”总体规模仍在不断扩大，同比大幅增长的趋势已定。由此可见，人民法院受理的环保案件数量少，并不能证明环境纠纷真的就是少了，它只能证明多数纠纷是通过非法治的方式在法庭之外解决的，而环保法庭远远未成为解决环境纠纷的重要渠道。
　　2。环保法庭“等米下锅”主要源于地方干扰和自身的不作为。关于环保法庭为什么会出现“等米下锅”现象，笔者曾多次召开过座谈会，寻求答案，也与多地的法院领导、法官、环保局长以及有关工作人员交换过意见。普遍结论，一是地方对环境诉讼的干扰十分严重，二是法院自身缺乏担当精神。例如，当年四川沱江发生严重污染的时候，许多律师跃跃欲试参与环境诉讼。但是，当地司法行政部门很快发出红头文件，明确要求律师一律不准代理沱江污染案件，法院以此为由，拒不受理相关案件，从而失去了一个通过环境审判推动环境保护工作的良机。
　　3。法院内部分工不合理。目前各地环境审判模式很不统一。有的仅单独受理民事、刑事或行政中的一类涉环保案件。总体情况是，多数法院的行政庭和刑庭不愿意放权，其他民庭负责的资源、海洋等案件，也不愿意移交给环境资源庭，这就使得新成立的环境资源审判庭管辖的案件范围过窄，这也是环境资源审判庭案源过少的原因之一。
　　三、如何解决“庭多案少”和“等米下锅”
　　1。树立正确的环境资源审判理念。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。党的十八届三中全会进一步指出，要建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。习近平总书记强调，走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。面对新形势新任务，各级人民法院必须统一思想认识，树立正确的环境资源审判理念，认清在当前形势下全面加强环境资源审判工作的极端重要性，以时不我待的精神，勇于担当时代重任，切实保障各项环境和自然资源保护制度的落实，维护人民群众生命健康，促进社会和谐安定，推动经济社会可持续发展。
　　2。下决心解决环境诉讼的“立案难”。立案过程其实哪个国家的法院都有，从各国的立案情况看，一般是一个较为简易的程序，只需要检查是否有原告、被告和诉由。至于原、被告是否适格、诉因能否在法律上站住脚、法院是否有管辖等，统统留给法官在审查案件时处理，因为这些看似简单的程序问题往往比案件的实体法律问题还复杂。一些法院法官们经常为这些问题吵得不可开交，不同意见比比皆是，这些都是正常的现象。最高人民法院院长周强最近到最高人民法院立案庭调研时指出，要坚持依法受理案件，充分保障当事人诉权，畅通合法诉求表达途径，尽最大努力为群众诉讼提供便利。因此，各级法院一定要按照新民事诉讼法、环境保护法等法律的规定积极受理环境案件，尽量不把环境纠纷推出法院，尽可能加大环境纠纷的法治化解决力度。据笔者估算，经过努力，现阶段全国法院每年受理10万件左右的环境案件，是不成问题的。
　　3。改革管辖制度破解地方干扰难题。保护生态环境应当符合整体性和流域性的内在规律，相应的也要求进行整体性和流域性保护。党的十八届三中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与环境资源审判的特点正相契合。为此，应当积极探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，逐步改变目前以行政区划分割形成的行政区域管辖模式，以解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，以及国家环境资源法治的统一性与执法司法的地方保护主义之间的矛盾。
　　4。大力支持环境公益诉讼。环境公益诉讼是生态文明制度建设的重要内容，在我国的环境公益诉讼事件中，环保社会组织通过直接提起环境公益诉讼，为维护社会环境公共利益发挥了重要作用。最近，最高人民法院有关部门正在起草环境民事公益诉讼的司法解释。希望这个司法解释尽早出台，并在实践中得到认真贯彻执行。
　　5。把打击环境犯罪作为当前工作重点。要借贯彻刑法修正案（八）和“两高”惩治环境污染犯罪司法解释的契机，明确将惩治环境犯罪作为环境资源审判庭的审判工作重点，提高人民法院的司法公信力，满足广大人民群众对环境资源审判工作的新要求和新期待。把打击环境犯罪作为当前工作重点，需要检察机关和公安部门的积极配合。贵州的经验值得关注。该省成立了检察院生态保护分局和公安局生态保护分局，连同以前建立的法院环保法庭，建立起区域环境司法体系。全省开展严厉打击破坏生态环境违法犯罪行动，在全社会营造严厉打击破坏生态环境违法犯罪、保护生态环境资源的氛围，取得良好的社会效果。我们要认真总结贵州的经验，尽快推向全国。
　　6。推进环境资源审判“三审合一”模式。要积极推广环境资源刑事、民事、行政案件“三审合一”的审判模式。对涉及到环境、生态资源保护因素的刑事、民事与行政相互交叉案件，要推动进行统一审理，根据地域区划和审级特点逐渐建立“三审合一”审判模式，形成统一的裁判标准和规则。
　　7。积极稳妥设置环境资源审判机构。根据以上分析，只要解决了立案难问题，加之推广“三审合一”审判模式、加大环境犯罪的惩治力度、推进公益诉讼进程，环境案件的数量一定会有显著的增长。因此，稳妥推进环境资源审判机构建设是十分必要的，是完全可行的。尤其是那些环境污染严重，至今没有成立环境资源审判庭的省份，更要抓紧研究填补环境资源审判机构空白的问题。
　　8。强化环境资源审判基础工作。当前，一是要加强环境法官的队伍建设和业务培训，解决环境资源审判能力不足的问题。二是要加强和完善环境资源审判的司法统计工作，改变目前统计口径和数据不全面、不准确的问题。三是加强环境资源审判的理论研究，为健全环境资源审判工作提供有力的理论支持。当前要重点研究公益诉讼以及解决举证难和鉴定难等环境诉讼瓶颈问题。四是司法改革工作要将健全完善环境资源审判机构建设作为一项重要内容，研究如何根据环境资源案件的审判规律，探索设立专门环境法院等问题，努力为推进生态文明建设提供更加有效的司法保障。
　　孙佑海，中国应用法学研究所所长。
　　来源：《人民法院报》2014年9月17日，第8版。