窦竹君：农产品质量安全法律实施的几点思考

　　今天，农产品质量安全法律体系已经建立起来，一整套农产品质量安全执法监管体制已经形成。然而“毒生姜”和“假羊肉”等事件说明我国的农产品安全工作仍然存在严重的问题，这个问题主要是如何在实践中落实法律法规规定，即农产品质量安全法律法规的实施问题。以下是关于农产品质量安全法律实施的几点思考。
　　一、农产品质量安全法律实施必须与保护农民权益相结合
　　“徒法不足以自行”，法律是理性的产物，更多的注重的是概念化、逻辑化的思维方式，但这种思维方式不与日常生活人们的想法和利益相结合，忽视人们的感受，则无论多么完善的法律设计都不能在现实实践中得以具体实施。社会学的研究也表明“某一领域中创建的制度自然仅仅立足于本领域，而忽略与其它领域、其他制度的是否适应，这必然产生制度风险。”（1）农产品质量安全法律体系是一套完整的法律设计，更多的是对农业生产者义务和责任的规范，如果在法律实施过程中不注重与其他制度的结合，不注重与农业生产者权益的结合，同样存在制度风险和难以真正实现的窘境。
　　农产品质量安全的重点在于规范农业生产者的生产经营行为。众所周知，我国农业生产组织化程度较低，除了极少部分的企业化种植和养殖外，大部分是由一家一户的广大农民自主进行的，这种农业生产的现状决定了农产品质量安全的重点在于规范广大农民的种植养殖行为。这种规范主要是农业生产中使用农药、化肥、兽药及其他农业投入品的规范。然而，农民作为一个“理性经济人”，在进行农业生产时首先考虑的是自己的利益而不是农产品安全。作为一个弱势群体，农民整体人均收入不足城市居民人均收入一半，加上农村社会保障体系没有完全建立起来，住房、看病、娶亲、子女上学等必要消费迫使农民在农业生产中必然考虑成本问题。因而，在农业生产中如何使用农药、化肥、兽药、地膜等农业投入品，以及使用什么样的农业投入品、使用多少，农民往往从成本收益角度考虑，而这一点恰恰又是保证农产品质量安全的关键。以农药使用为例，农业部从2007年1月1日开始在全国全面禁止甲胺磷等5种高毒农药使用，并推荐了50个替代药剂。但有关的调查却发现，农民对高毒农药十分怀念，因为高毒农药不仅杀虫快、药效长、杀虫种类多，最重要的是高毒农药便宜而替代产品成本太高。如一亩水稻用甲胺磷杀虫只需5060毫升，折算亩成本约1。5元，但甲胺磷的替代产品，如用2阿维菌素喷施一亩水稻，成本在1520元，一次喷施农药成本就是原来的十倍，并且，替代农药易产生抗药性，必须增加用药量和喷施次数，这又变相增加了成本投入。（2）而目前种植业利润微薄，农民增产不增收是社会顽疾，成本差距是农民愿意使用高毒农药的主要原因。不只在用药上，农民在施药机械上同样考虑成本问题。如农民使用的喷雾器60以上仍是老式手动，农药利用率低，以致于农药推荐用量达不到防治效果。而新型配药器械价格较高，农民不容易接受。其实，在其他农业投入品的使用上，农民考虑的仍然是成本问题。如2008年化肥价格猛涨，许多农民弃用化肥改用有机费。这就说明，在农业生产中，利益是最重要的，为了自身的利益，农民不会将农产品安全置于首位，甚至甘愿冒违规违法的风险。因而，保障农产品质量安全，必须考虑农民利益和他们的愿望，保证农产品质量安全必须与农民利益保障相结合。
　　遗憾的是，我们现在的农产品质量安全法律实施仍然没有认识到这一点，仍然有意无意地忽略农业生产者的权益。现在的农产品质量安全法律实施，更多的主张和措施是加强监管，理顺监管体制，制定生产标准，大力实施标准化生产，加强农产品的检疫检查，建立市场准入制度。无庸质疑，这些都是必要的，但试想一下，生产出的产品卖不了高价，而成本却大大增加，使本来已经微薄的利润消失甚至亏本，收入低微的农民能干这种事吗？农产品质量安全若以损害农民利益加重农民负担为基础，这样的安全能持久吗？因此，忽视农产品生产主体农民的权益，仅仅把农民当作监管对象，仅仅强调农民的义务，造成农民权利和义务的极端不均衡，则种种看似严格的制度和政策就不能在实践中落实，各种制度和措施最终难以避免流于形式的命运。
　　二、农产品质量安全法律实施必须特别重视农民专业合作社依托作用
　　（一）政府监管执法并非农产品质量安全法律实施的最佳选择
　　农产品是保证人们生存和健康的物质基础，农产品质量安全事关民生，关系到农产品生产者、农业投入品的生产者、销售者、消费者等各类社会主体的利益调整，涉及政府监管、法律规制、行业自律等方面，从这一角度而言，农产品质量安全问题是一个社会治理问题。就社会治理而言，应当注重发挥各社会主体在保证农产品质量安全中作用，特别是应当注重发挥生产者和销售者的自律和内部监督作用。法律治理是社会治理的一个组成部分，政府监管和执法检查也只是社会治理一个方面，作为农产品质量安全法律治理的重要形式法律实施不应仅仅注重监管部门的作用。然令人遗憾的是，当前的农产品质量安全法律实施中恰恰存在着过分强调监管，忽视监管负作用的倾向。这种做法高估了监管的作用，同时又忽视了监管带来的负作用。
　　首先，监管不可能触及到农业生产每个角落。我国分散的种植养殖模式，决定了种植养殖行为的随意性，农民往往根据自己的时间和农业生产的需要施肥喷药，监管部门不可能对农民每一个具体生产环节实施监管。其次，监管同样存在政府失灵问题。其突出表现就是：过高社会成本和寻租及腐败的存在。政府要承担一系列监管职能，就必然要形成与这些职能相应的机构和人员，造成政府机构的庞大，社会成本提高，人民负担加重。而过重行政成本不仅不能带来社会财富增加，反而使社会财富无谓消耗，阻碍社会经济发展。另一方面，过多的监管，意味着政府权力的集中和加强，这就为一些监管部门及少数工作人员，利用手中权力寻租，谋求部门利益和个人利益大开了方便之门。多年的教训早已证明过重的权力必然存在腐败，而监管范围越大，腐败机会就越多。除此之外，监管工作人员素质、不同部门之间扯皮以及拖沓的工作作风无不使监管效果大打折扣。双汇瘦肉精事件已经证明监管部门存在腐败和不作为问题。因而，过分依赖监管并非法律实施的最佳选择。
　　（二）农民专业合作社是农产品质量安全法律实施的最佳依托
　　政府监管只是农产品质量安全法律实施的一个方面，也非最佳选择，必须寻求其他的法律实施方式来保证农产品安全。其实，将这些生产者和销售者组织起来，成立农民专业合作社，让他们自我监督自我约束是一个既节约成本又行之有效的法律治理方式。在中国传统社会，人们早就发现“团体责任”是保证个人信用最简单也是最有效的办法，因为一个人必须生活在由家庭、亲戚、朋友、同乡、同行等各种社会关系编制的社会网络中，如果一个人失信或犯罪，其他的“关系人”要承担连带责任的话，则关系人对失信人或犯罪人的监督必然加强，而这种监督不需要政府投入，且最为迅捷实效。为此，西周时有乡遂制，春秋时秦国和后来的秦朝有著名的什伍连坐法，宋开始推行的保甲法在明清时得到大力推广，直到民国仍受推崇。其实，现代经济学中的博弈论也告诉我们，在市场经济中，连带责任是广泛存在的。任何产业的生存和发展都有赖于经营者和消费者连续不断的多次博弈，由于经营者和消费者的信息不对称，经营者处于信息优势地位，对经营者而言，每一次博弈都存在机会主义的诱惑，经营者都有可能以假冒伪劣欺瞒处于信息弱势的消费者。但这样的欺瞒只能是暂时性的，一旦消费者认识到这种欺瞒，不只对与之直接交易的经营者产生不信任，而且对经营者所处整个行业产生不信任，拒绝购买该行业所有经营者的产品，这就是连带责任。在市场经济条件下，连带责任广泛存在，任何经营者的不道德行为必然株连其他经营者。并且，由于现代社会信息高度发达，特别是互联网存在，任何对行业不利消息都会迅速放大性传遍整个世界，行业内少数经营者的不道德以及违法行为不仅给行业带来灭顶之灾，甚至波及相关行业。“三鹿奶粉事件”就是典型事例。当奶粉掺加三聚氰胺被揭露出来时，先是奶粉、液态奶、其他奶制品，随后是以牛奶为原料的其他食品，然后是养殖业、饲料行业无不受到严重冲击。时至今日，我国奶粉业仍然举步维艰。要避免连带责任，最好办法是将生产者或经营者组织起来，市场连带责任和组织内团体责任相契合，自我监督，自我管理。因为行业内任何不道德行为和违法行为，以及行业潜规则，从业人员最先知道，其危害性也最为清楚，如果他们必须为别人的不道德或违法行为承担责任，他们就会主动地揭露害群之马，惩罚害群之马，主动维护行业正常秩序。试想，一个村庄所有的养牛户组成一个专业合作社织，如果一户养牛户的鲜奶中被检测出添加了有害物品，则整个组织所有的鲜奶都将被拒收，其他养牛户能对添加者不理不睬、听之任之吗？他们之间能不互相监督吗？处于人情世故、生活环境、自身处境的考虑，添加者还敢添加有毒有害物质吗？如是，不需要监管，当然没有巨大的监管成本，养牛户就能自觉维护食品安全。
　　另外，农民专业合作社还是政府监管的最佳合作者。在传统中国社会，家族、村社、行会等各类民间组织，都是官府治理社会的重要依托。以行会为例，传统中国社会经济同样存在连带责任，通过行会将商户纳入组织范畴，通过组织内的相互监督形成的自律机制，既防止了市场连带责任的惩罚，保证商户整体利益，又与“团体责任”的治理之术相契合。因此，在中国传统社会的商业活动中，并没有西方那样严密细致的民法典，更没有诸如工商、农业、城管、质量监督这样的监管部门，商户治理主要依据行会规约，这些规约涉及生产和经营上的各个环节，从生产组织的形式和规模、原料的获得和分配、产品的数量和质量、业务的承接、销售的范围、度量衡的标准、货物的价格、结帐的日期到同行之人的行为、福利和相互关系等等无所不包。没有法律调整、没有政府直接管理却能保持稳定，无疑说明了依托行会进行社会治理的成功。我国现在正在努力构建和谐社会，而和谐社会必须树立新的社会治理理念，建立多元社会主体参与的社会治理机制。在和谐的社会治理中，政府处于公共事务管理和公共服务的主导地位，非政府组织处于最佳协助者和合作者地位，二者通过良好互动机制、有效监督机制、问责机制，共同推进社会达至善治。具体到农产品质量安全的法律实施，农民专业合作社是无可替代的政府监管的合作者和协助者。农业投入品的使用、生产标准的落实、生产者质量安全知识和技能的培训、农畜产品捕捞、屠宰、收获、病疫虫害防治，最终是由农业生产者完成的。根据《农民专业合作社法》，农民专业合作社的职责是，以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。因而，农民专业合作社可以通过对农民统一进行技术指导，统一购入种子、化肥、农药、兽药，统一施肥喷药，统一检测，以统一的品牌销售产品，具体落实农产品质量安全法律法规具体要求。最重要的是，农民专业合作社可以将农民组织起来，成为团体责任的载体，进而形成自我监督、自我管理机制，主动防止类似毒生姜之类事件出现，从源头上保证农产品安全。因而，农民专业合作社是农产品质量安全法律实施的最佳依托，政府部门和农民专业合作组织良性互动，是农产品质量安全的有效保障。
　　三、农产品质量安全法律实施必须与消费相结合
　　首先，消费者的社会监督是农产品质量安全法律实施重要内容。《农产品质量安全法》规定了农产品生产者、销售者、政府监管部门和工作人员、检测机构及人员的义务和责任，并没有规定消费者的义务和责任。实际上，在农产品质量安全法律实施中，消费者起着不容忽视的作用。农产品质量安全事关消费者生命和健康，消费者有权监督政府监管部门和工作人员、检测机构及工作人员的执法活动，有权揭露、投诉农产品生产者、销售者的不法行为，揭露不安全农产品，这是消费者知情权和监督权重要表现。实际上，现在的许多食品安全事件最早就是由消费者揭露的。消费者在农产品质量安全法律实施中的社会监督作用不能忽视。
　　其次，农产品质量安全法律实施应当与培养安全农产品消费习惯相结合。农产品质量安全不仅是生产者责任，同时也是消费者责任。一般而言，绿色农产品因为对土壤、环境有一定条件限制，对使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂等投入品有严格要求，
　　因而，投入成本相对要高，加上需要认证等程序，产品成本自然比一般农产品高，价格当然也贵。以笔者所在城市为例，一斤普通鸡蛋4。5元，而无公害鸡蛋在12元以上；一斤散装大米是2元，而标有无公害标志的袋装大米每斤在6元以上，有机大米则在10元以上。现在消费者安全意识很强，十分关注食品中农药残留、兽药残留、有害物质添加等问题，但大多数消费者安全意识尚没有转化成购买力，人们在消费时主要考虑价格因素，绝大多数消费者可以接受的是在同等价格条件下的安全性。看看超市里普通鸡蛋柜台前的人头攒动和无公害鸡蛋柜台前的冷落寂寥，就知道当前绿色农产品的消费困境。生产目的是为了消费，如果消费不能启动，必然无法带动生产。农产品因质优价亦优不能被广大消费者接受，则可能“劣币驱逐良币”，最终导致绿色农产品生产萎缩。因此，必须培养安全农产品消费习惯，使消费者对食品安全的关注转化为现实的购买力。这一方面应大力宣传，另一方面应发挥消费者组织的作用。我国农业生产现实情况是生产和消费分开，生产者承担全部风险，这非常不利于安全农产品生产。我国农民收入普遍较低，一来从生产成本角度考虑，他们不愿意使用高价低毒农药等农业投入品，更倾向于使用低价高毒农业投入品；二来他们也要考虑风险，使用高成本低毒农业投入品生产的安全农产品卖不了高价，没有利润甚至亏本怎么办？这样风险是农民不愿意也不能够承受的。消费者协会应将消费者组织起来，将消费者对食品安全的关注转化为现实的购买力，预先通过农民经济合作社支付给农民一部分生产费用作为定金，并对生产过程监督，支持农民生产安全农产品。这样，通过农民专业合作社和消费者组织，形成生产和消费良性循环，促使安全农产品生产形成规模并可持续发展，从而保证农产品质量安全法律法规得以具体落实。
　　再次，农产品质量安全法律实施必须理顺消费机制。第一，消费安全农产品是民生问题，政府应鼓励安全农产品消费，在市场环节减免一定税费，以降低安全农产品价格。第二，规范超市等销售场所行为。超市本来是安全农产品销售的最佳渠道。因为与农贸市场相比，超市经营者固定，信誉度高。但一些超市滥用其在销售渠道方面的优势地位，向供货商收取名目繁多、数额巨大的各种费用，将自身经营成本转嫁给供货商，变相索要商业贿赂，使供货商不堪重负，供货商只得将这部分高昂费用摊加到产品上，造成产品价格居高不下。对安全农产品而言，本身种植养殖成本高，价格相应要贵；超市高昂收费又要摊加到产品价格中；再加上农产品多是鲜活产品，耗损较大，故超市安全农产品价格明显畸高。这必然影响安全农产品消费。为此，政府有关部门应加强监管，约束超市不正当行为，同时鼓励安全农产品形成供应链。理顺安全农产品消费渠道，改变目前安全农产品价格畸高现状，将安全农产品控制在合理价位，促进安全农产品消费，从而带动安全农产品生产。消费问题，是农产品质量安全法律实施不得不重视的一个问题。
　　总而言之，农产品质量安全问题不仅仅是技术标准、法律规制和政府监管问题。在当前农产品质量安全法律法规臻于完善的情况下，执法、监管和法的遵守这些法律实施问题应当是农产品质量安全根本保证。而以普遍联系观点来看，农产品质量安全法律法规真正得以落实，产生一定法律实效，其功夫不在法律法规本身，而在法律实施所依托的社会环境。这主要涉及农民权益保护、农民专业合作社社会治理功能、安全农产品消费习惯培育和消费渠道理顺几个方面。农产品质量安全法律实施不能过于依赖政府监管，只有将规范农民生产经营行为与农民权益保护结合起来、注重发挥农民专业合作社在法律实施中的依托作用、培育安全农产品消费习惯、从制度上提供安全农产品消费保障，才能使法律从规范具体化为人们具体实践行为，取得法律实施实效。
　　李文祥：《论制度风险》，载《复印报刊资料？社会学》，2009第3期第20页。
　　徐建华：《。高毒农药替代品见效慢却卖这么贵？》，载2009年5月15日《南方农村报》。