雷颐：宪政经济学

　　“无规矩不以成方圆”，这是人类千百年生活的精辟总结，似乎已成“不证自明”的公理。但在现实生活中，不遵守规则甚至有意无意破坏规则却几乎时时处处可见，这又说明“规则”的重要性未必得到人们应有的认识。要让人遵守规则，首先要让人重视规则；而要让人真正重视规则；首先又要从学理上认真细致地论证为什么要有规则、规则如何制定。著名美国制度经济学家杰佛瑞布伦南和詹姆斯布坎南合著的《征税权》和《规则的理由》两书就是从经济学角度、或者说从经济学出发对人类社会的规则、制度作了深入的学理探讨。由于两书内容紧密相关，讨论的都是社会最基本的规则宪政问题，而且后书实际是前书的进一步阐释，所以中国社会科学出版社将两书“合二为一”、名为《宪政经济学》（2004年2月版）出版，也就顺理成章了。
　　在社会生活中，所有的规则中，最重要的规则是宪法，宪政。可以说，宪政是制度的制度规则的规则，是生成制度的制度生成规则的规则，是“元规则”、“元制度”，对包括经济在内的社会生活有着巨大的影响。因此，制度经济学不可能不谈宪法、宪政。对如此宏大的题目，作者不是宏观泛论，而是“小题大做”或曰“大题小做”，从“税收”入手，一点点深入，对宪政的方方面面都作了发人深省的探讨。
　　作者开宗明义地写道，有两种“立场”不同的经济学：一种是告诉政府怎样才能高效征税，提高政府的收入，即向政府决策人提建议，也就是传统的“宫廷理财学”，关注的核心是任务是“提高国家财力”而不是任何约束政府“财政”的办法。另一种经济学关注的对象是纳税人或公民，也就是所有那些承受纳税负担的人，亦即那些政府财政制取权力的潜在对象的人如何参与制定限制政府的规则。作者承认：“本书所关注的是财政宪法，是约束政府的征税权和支出权的手段。”无疑是“第二种经济学”。依此标准，1993年那篇引起广泛注意的《中国国家能力报告》则无疑是“宫廷经济学”。
　　历史表明，税务与宪政关系极其密切，英国革命、法国革命、美国革命的直接导火索都是由税收引起的。基于此，作者阐述的税收观一个典型特征就是其“宪法”取向，“始终把‘宪法’视为一套规则，或一套社会制度，个人在其中从事活动和交往。把这些规则比作一种博弈规则可能是有用的。”从霍布斯的契约论观点出发，如果没有政府或类似的权威机构，人类将陷入可怕的无政府、无秩序的混乱状态，为了结束这种情况，全体公民只有出让自己的权力组成政府。作者由此引出一系列问题：“全体公民有可能同意服从的政府的性质是什么。特别是，公民会自愿同意允许政府完全无保留地行使权力吗？他们是不是更愿意对政府的行为施加约束即限制政府采取一些它本来有可能采取的行动的能力？”显然，作者深受洛克以降的英美政治哲学传统的影响，认为“政府”也与“经济人”一样，会追求自己的收益最大化，因而对“政府”深抱戒心。那么，如何对政府作出必要的限制呢？通常认为民主选举是最好的限制方法，但作者认为这固然不错，但远远不够、依然有许多漏洞，因此对政府的限制非常脆弱。所以，他们提出并论证了对政府进行财政约束的重要性，认为财政约束补充了选举约束的缺漏。这样，“税收”的多少就从“财经”层面上升到了“宪政”层面，因为立宪层面问题的本质即是如何约束政府的自然倾向。
　　税收解决的是控制政府的“收入问题”，随之而来的当然是如何控制、管理政府的“支出问题”。也就是说，仅仅限制限制政府的征税权并不够，“纳税人受益人如何同时保证那些征到的税款被用于他所要求的物品和服务呢？一旦授予利维坦征税权，用什么办法来防止它把税额用于自己的特殊目的呢？”而且，衡量、控制政府公平地“支出”比衡量、控制政府公平地“征税”更加困难。所以，在政府的“支出”方面，必须具有更大的公开性和透明度，最大限度地把信息公诸于众。做到这些，必须有一套公开的、事前定好的程序。“支出”一旦经过法定程序确定就应严格执行，并要以追问绩效和可问责性作为公平的保证。如果没有这些，政府“支出”的公平性更难保证。最近中、美不同的“救市”程序，再此证明此点。
　　这次“金融海啸”引发了美国严重的经济危机，波及全球。为了振衰起弊，复兴经济，美国政府投入7千亿美元救市，中国政府则以4万亿人民币刺激经济。市场并非万能，非常时期以政府的“有形之手”力促经济发展，中美皆然。不过，二者的“程序”却大不相同，颇堪玩味。
　　美国的“7千亿”，是千呼万唤始出来。从布什政府提出救市计划后的不短时间内，国会争论激烈，反对之声不绝，甚至与布什“同党”的共和党议员也不乏反对者。为了让救援计划尽快获得通过，美国财长保尔森竟然在众议院女议长佩洛西面前单膝下跪。最终虽然通过救市计划，但如何救、救谁不救谁，在国会仍是纷争不断。例如关系几百万人就业、曾是美国“现代”、“发达”象征的汽车业究竟应不应救，也是争论不休。相对美国救市历时几个月的低效率，中国的“4万亿”则是高效率，由11月初的国务院常务会议拍板决定。已有众多媒体报道，“4万亿”经济刺激措施甫一公布，一些地方政府、企业便闻风而动，领导纷纷带大队人马进京争、拉项目，甚至一些“县级市”的驻京办也在想方设法“分一杯羹”，掌管分配投资大权的国家发改委门前一时间“人头攒动”。
　　“4万亿”投资应该怎么花？全国人大常委会原副委员长成思危在11月下旬举行的“2008小谷围（岛）金融论坛”上明确表示了自己的担忧：“我现在担心两个问题。一是决策失误，项目没有经过审慎调研就上马。因为着急嘛，萝卜快了不洗泥。第二就是要预防滋生腐败。”他指出，要严防再出现“每修一条高速公路，就倒下一排干部”的情况。如何避免这种情况，“宪政经济学”给出了答案。退一步说，起码提供了重要思路。
　　国情不同，拨款方式、程序自然不会相同，不过，随着中国改革的深入，市场化程度越来越高，若能借鉴“他山之石”、引入相关学理，将大大减少我们的“学费”，降低我们发展过程的“成本”。