赵捷：论政府的公共服务能力建设

　　【摘要】随着国家生产力的发展、生产方式的变革，政府的职能也应随着时代发展的要求而转变。在构建和谐社会的要求下，我国政府亟待提高其公共服务能力建设。针对目前政府的公共服务能力现状及缺陷，需要政府不断改革、完善。
　　【关键词】公共服务能力；构建途径
　　一、对政府的公共服务能力的认识
　　公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。
　　狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。
　　公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。
　　二、我国政府提供公共服务的现状及缺陷
　　（一）低效率、低质量
　　政府公共服务“独此一家，别无分号”的“垄断性”，使公众对其服务效率、服务质量即使不满意，也别无选择，公众不能“货比三家”，无法形成政府服务机构提高服务质量的外部竞争压力。服务经费靠“拨款”的“预算制”，难以形成自觉提高效率的内在机制。一是没有视公众为“顾客”的自觉性。“得罪”公众无关紧要，相反，得罪给其拨款的上级却万万不能，自然形成“便官”不“便民”的服务倾向。二是重投入不重产出，形成较大的浪费。“拨款”越多，说明在上级眼里越“重要”，“绩效”越大。
　　（二）国家财力微弱，财政支出结构失衡，公共服务处于短缺状态
　　1。财政经费支出过大。
　　20世纪80年代以来，随着世界经济的飞速发展，特别是信息时代的到来，“小政府，大服务”成为大多数国家的共识。衡量政府大小的标准有两条：一是公务人员所占的比例；二是财政支出占国民生产总值的比率。据统计，1996年底，国家财政供养人员总数达3673万人，大约每30人供养一个“吃皇粮”的，全国行政管理费占国家财政支出的13。49，如果加上事业单位人头费支出，几乎占了国家总财力规模的一半。中央与地方财政都成了“吃饭财政”。在这种情况下，政府财政没有足够的能力处理公共事务和进行公益事业投资。我国财政支出一般为国民生产总值的10到12，而西方发达国家的财政支出一般占国民生产总值的20以上。从官员比例上看，我国政府较西方发达国家是“大政府”。这说明我国政府用于公共支出的财力很小。
　　2。社会保障投资不足，制约市场经济体系的建立。
　　1996年我国社会保障支出占财政支出比重为8。63，而同时美国为54。66。政府要为市场经济正常运行保驾护航，必须增加社会保障支出，使劳动者和无劳动能力者的基本生活权利得到保障。
　　3。科技、教育投入长期不足。
　　随着时代的进步，人类进入知识经济时代，生产的科技含量越来越高，发展教育科学文化事业，“科教兴国”是我国重要的社会发展战略之一。这些年，我国社会文教支出虽呈现走年上升的趋势，但让不能满足实际需要。
　　4。政府对自然资源和环境保护不够。
　　政府用于控制污染的支出1980年占GDP的0。67，仅上升了0。27个百分点，与我国工业发展的速度极不相称。全国600多个城市，大气环境质量符合国家一级标准的不足1，90以上城市河段被污染，近一半城市水源达不到饮水标准。
　　5。公共基础设施建设滞后。
　　如交通、通讯、水利等形成“瓶颈”，严重影响正常的生活秩序，阻碍经济的发展。
　　6。国际费用支出不足。
　　1996年我国国际费用支出占财政支出的9。81，而同期美国却达到了28。01，随着中国加入了WTO，要加强国际政策的研究，国际交往更加频繁，势必要加大运作成本。
　　随着经济全球化时代的来临，公共事务日益增多和复杂化，公共管理的环境也处于不断变化之中。而政府组织运转呆滞，缺乏与外部环境的资源互动，回应能力差，使得政府公共服务能力不能反映社会的真实需求。另外，政府把本来可以在市场销售的服务项目也纳入管辖范围无偿提供，使有限的资金更加分散，加剧了公众日益增长的服务需求与政府垄断服务能力不足的矛盾。
　　三、公共服务供给的途径
　　20世纪80年代以来，西方发达国家进行了以公共服务社会化、市场化为核心的公共行政改革，为我国公共服务社会化、市场化提供了参考。
　　在社会主义市场经济条件下，宏观调控、社会管理、公共服务是政府的三大职能选择，其中公共服务的供给在各级政府，特别是各级地方政府中占有较大比重。应将公共服务社会化、市场化改革结合进行，提高我国政府公共服务的供给效率和质量，促进社会主义民主建设，建立精干、高效、民主的服务型政府。
　　（一）建立执行机构，将决策、执行与监督分开
　　配合地方机构改革，明确建立决策性、执行性和监督性三类机构。决策性机构少、人员精，构成人员要有较强的政策分析与评估能力，其主要职责是制定政策、协调、和宏观调控。执行机构的主要职责是执行决策，提供公共服务。监督性机构对执行机构的运作进行监督，测定执行机构的绩效状况。执行机构的负责人可以面向社会公开选拔，在注重领导业务素质能力的基础上，还要特别强调改革精神，要有主动性和创造性，在法律和规划的框架内独立、灵活地开展工作。参照国外经验，执行性机构在内部管理上有较大的自主权，机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇，内部组织机构、财务管理及服务方式选择等都可自主决定，但最终必须向公众提供优质、高效的服务，因为执行机构负责人要对其政策执行和服务提供情况承担个人责任。
　　决策、执行与监督的分开，使决策人员摆脱日常事务的干扰，可集中精力制定决策和进行战略管理，监督者对执行者的绩效评估及责任控制，使执行者更加注重公众对服务的真实需求，作为公共服务的组织者，其有充分的自主权，便于主动性、创造性地开展工作，把精力放在研究和解决实际问题上，为公众提供优质、高效的服务。这样可以克服长期以来官僚机构重投入、重过程不重结果的弊端。
　　在地方机构改革中，可选择一些容易实施的单位，如工商、税务、园林、市政、社会保障等先行设立机构，以提高公共服务的效率，优化公共服务的质量。
　　（二）公共服务分类管理
　　1。存在许多市场竞争者、能够进行经营性投资、开展市场竞争的服务项目，如电影、电视、娱乐业等。这类公共服务项目可以交给私营部门去提供，或者将现在提供这类服务的公营部门进行公司化改造，按照市场规则运作，使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体。
　　2。具有非排他性、但具有选择性和竞争性的公共服务项目，如文化教育、医疗卫生、邮政、公共工程、社会保障等。对于这类服务项目政府可以采取合同出租，建立存在许多市场竞争者、能够进行经营性投资、开展市场竞争的服务项目，如电影、电视、娱乐业等。这类公共服务项目可以交给私营部门去提供，或者将现在提供这政府部门与企业的伙伴关系以及制定优惠政策鼓励和吸引私人资本投入等方式交给私营部门去提供，政府提出服务标准和规则，并对其所提供的服务进行监督。
　　3。具有非排他性、而社会上又缺乏实际竞争者的公共服务项目，如高等教育、科研事业、消防环保等。对于这类服务项目政府应给予优惠政策，积极培育市场，走政府、私营部门和社会力量共同经营之路，政府只经办一些重点大学、基础科研机构，其余的由社会力量和私人根据市场需求去投资兴办。
　　4。在基础设施领域，如公交、铁路、航空、电信、电力、煤气、自来水等。对于这类服务项目应放松行业准入，走公私共同经营之路。
　　5。非排他性、非选择性、非竞争性的公共服务项目，如国防建设、民政和民族事务等。对于这类服务项目只能由政府独家承担，要在公共部门内部引入竞争机制，推行目标和全面质量管理，实施绩效评估与财政分权结合的管理办法，不断降低管理成本，提高服务效率和质量。
　　（三）培育社会中介组织
　　公共服务社会化、市场化过程中，政府下放的服务项目大部分是社会中介组织来承接，或由政府部门与社会中介组织合作来完成。因为公共服务成本高、利润率较低，一般企业不愿承担，社会中介组织却有承担公共服务的能力和动力。它们不同于政府部门，参与市场竞争，接受价格调节，所以有它们来提供服务更有效率，也更便于服务质量的提高。另外社会中介组织（如社区管理）是基础民主建设的组织保证，也是社会力量向政府部门进行利益表达的稳定渠道，由它们提供的信息更完整、更具有针对性，更能引起政府部门的重视，易于转化为政府政策。
　　健全的社会中介组织是公共服务社会化、市场化的组织保障，也是基层民主建设和政府决策民主化的有力保证。长期以来我国政府职能的无限扩张导致社会对政府的高度依赖，社会中介组织很不发达，即使有限的社会中介组织也由于财务和其他资源依赖于政府，组织结构和职员级别与政府雷同，社会管理普遍行政化，社会自我管理能力较差。所以政府要大力培育社会中介组织，并积极引导和管理，使其不断健全和完善，有效地承接政府下放的公共服务职能。
　　（四）将竞争机制进一步引入公共服务中，把垄断性政府变成竞争性政府，提高公共服务的质量和效率
　　改革的途径与方式是逐步把竞争机制与顾客服务意识引入政府公共服务，实现一般公共服务的市场化、社会化。这并不是否定政府公共服务的责任，而是改变政府公共服务的凡是，通过发挥政府、市场、社会中介三方面作用，提高政府公共服务的提供能力，用最低的成本向公众提供满意的服务。
　　我国在政府公共服务方面已迈出了市场化的步伐：在通讯和交通与金融等领域的多元竞争、基础设施建设方面的合营、办公用品政府采购、某些公共服务用者付费的逐步市场定位等。但总的来说，我国公共服务市场化、社会化起步较晚，还需要不断努力。具体讲可做如下几方面的工作：一是按国际通则进一步放宽准入标准，在交通、能源、通讯、金融、医疗卫生等经营领域扩大竞争。二十载入公路管理这样的公共工程管理领域、垃圾清理等公共服务领域和在一些如数据处理、政策研究与咨询等事务性管理领域进一步扩大政府合同出租的范围。三是在一些基础设施建设领域和一些缺乏实际竞争者的公共服务项目发展上奏公私合营的路子。四是在福利待遇货币化基础上使一些消费性公共服务领域像去公园、走高速路那样实现一定程度的用者付费制度。五是在一些社会保障领域如医疗保险改革后的就医、最低生活水平等项目上实行用户凭单制度。六是在政府部门内部和提供必需的垄断服务时，推行目标责任制和全面质量管理制度，进而从行政与服务结果的角度形成竞争，提高管理与服务质量和效率。
　　参考文献：
　　〔1〕句华。服务中的市场机制理论、方式与技术〔M〕。北京：北京大学出版社，2006。
　　〔2〕井敏。构建服务型政府〔M〕。北京：北京大学出版社，2006。
　　〔3〕吴爱明，朱国斌，林震。当代中国政府与政治〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2007。
　　〔4〕周定财。和谐社会视野下的服务型政府的构建〔J〕。湖南涉外经济学院学报，2007（2）。