薛澜：重建公共决策平台

　　面对更多元化的社会环境，传统的信任基础已被严重削弱，政府一元化的决策模式无法延续
　　随着中国经济社会的高速发展，公众的权利和环保意识也大幅提高，最近诸多工业投资项目被当地民众否决的事件表明，中国已经提前进入了邻避运动高发期。
　　“邻避”是英语“NIMBY”的音译，NIMBY是取NotInMyBackYard字头构成的缩写，其原意是“不要建在我家后院”。邻避运动始于上世纪70年代欧美一些国家，由于担心一些工业和基础设施项目，如核电厂、化工厂、垃圾场等对自身健康和生活环境有负面影响，很多民众对这些项目产生严重的嫌恶情结和抵制心理，并采取高度情绪化的集体抗争行为，反对这些项目建在自家的“后院”。
　　近年来，中国各地邻避现象开始出现并有增加趋势，很多项目在民众反对声中落马，如厦门的PX项目、四川什坊宏达钼铜项目、江苏南通启东达标水排海工程等。此次反对兴建鹤山核燃料项目的抗议也是一次典型的邻避运动。
　　邻避现象的出现可以看成是一种社会进步。从各国的发展来看，邻避现象似乎已经是一个国家现代化过程中必须跨越的难关。一方面，当公众生活水平达到一定高度后，价值观念开始发生变化，人们对生存权的追求已从物质层面提到更高的环境层面。另一方面，这也是对高速工业化的集体反思。中国社会在过去30多年的高速经济发展中，不知道有多少工业项目，肆意向天空、河流和地下排放各种污染物，给生态环境和公众身体健康带来无法弥补的影响。邻避现象逼得整个社会正视各种工业项目给我们的生态环境所带来的巨大成本。
　　然而，邻避现象的频繁出现也给工业化尚未完成的中国带来了巨大的挑战。很多民众所反对的工业项目恰恰是中国经济社会发展所急需的产品和服务，这些项目所带来的就业机会也是那些迫切希望改善自己生活的公众所期盼的。还有一些基础服务设施，如垃圾处理场，更是社会正常运行无法或缺的。可以想象，如果这些项目都被叫停，中国的经济将会滑入衰退，社会的正常生活将会陷于停顿。此外，毋庸讳言，在一些比较极端的邻避现象背后，也反映了一种自私的心态我的生活需要用电，但不要把电厂建在我家附近；需要垃圾处理，但不要把垃圾处理厂建在我的后院。更有一些特定的利益集团，成为某些邻避运动背后的推手。
　　由于邻避现象的双重性，如何解决此类问题，考验着中国各级政府公共治理能力。
　　一元决策模式待破
　　江门市政府在核燃料项目遇到公众示威之后决定下马。这个结果与其他地方出现的邻避事件情况几乎如出一辙：政府策划并实施项目，引发民众上街抗议，政府沟通解释无效，政府叫停项目。
　　客观地说，不少地方政府引进的一些大型工业项目会给地方经济社会发展带来很多好处，很多项目在环境污染和相关风险管理方面也做了认真可行的处理。但由于政府决策过程的弊端，导致地方政府没有底气来捍卫其决策。不管鹤山核燃料项目的实际风险如何，在没有经过公开充分的利弊权衡和政策讨论就匆忙叫停，这显然不是我们所希望的民主决策。此类事件表明，通过设立“稳评”环节这样“打补丁”的机制已经无法掩盖目前的政府决策模式弊端，一元化“父爱式”的公共决策体制到了必须打破的时候。
　　长期以来，在很多工业项目规划和建设过程中，地方政府已经习惯于包办一切，“代民做主”。至多在决策之后，向民众做一些说服解释工作。但今日的情况已经发生了变化。
　　首先，从决策内涵来看，今天中国公众的价值观念和利益诉求都在发生重大变化，更加多元复杂。政府原来那种“只要把经济搞上去，一切问题都能解决”的想法早已过时。在这种情况下，政府如果再想当然地替民众作决定，即使是完全出自公心作出的合理决策，也可能不会受到公众的欢迎。更何况有些大型工业项目背后往往也隐现着地方政府对GDP和政绩的追求。
　　此外，从决策过程来看，政府完全替代公众决策的“父爱式”代理制，其必要的基础是公众对政府的高度信任。但近年来这一基础已被严重削弱，传统的政府决策模式已经无法延续。
　　如何重构公共决策模式，吸引公众充分参与，构建各种价值观念与利益诉求充分表达和理性博弈的平台，是中国公共治理改革的新课题。
　　决策应兼具科学性和民主性
　　随着中国经济社会高速发展，越来越多的公共决策问题摆在我们面前，除了环境保护之外还有更多的政策挑战。例如，在有限的公共财政条件下，是应该把更多的资源投入到医疗，还是投入教育？在高速城镇化过程中，公共财政是更多用来改善现有市民的福利，还是更多用来为农民工提高福利，使其享有与市民同等的待遇？为了改善教育、医疗及公共基础设施方面的服务，重要的资金来源就是增加税收，但我们是否愿意交更多的税？
　　与在市场上购买个人物品时可以自己根据个人爱好来选择不同，教育、医疗卫生、基础设施、环境保护等问题的共同特点是它们都具有某种程度的公共产品或外部性的特点，无法依靠个人决策，而需要我们全社会的集体决策。也正因为如此，中国公共政策的科学性和民主性比以往任何时候都更加重要。
　　近年来，各级政府在增加公众参与、改善公共决策机制方面开展了各种尝试，诸如听证制度、公共政策网上咨询、重大项目开展“稳评”等等。但鹤山的例子表明，这些措施仍然属于“打补丁”，无法根本解决现行公共决策体制的命门，即无法提供公共决策所需要具备的科学性和民主性。
　　因此，我们必须从根本制度安排上提供一个基础的公共政策平台，这个平台就是各级人大和政协，其合法性和权威性是受到宪法保证的。重建公共决策机制，可以从让人大、政协真正发挥作用开始。把不同意见的表达从街头示威转变成为人大、政协在公共决策审议会上理性的分析和辩论。
　　首先，必须确立各级人大、政协的法律权责范围，什么样的事情应该提交多大范围的人大、政协讨论；其次，应该确定人大、政协的议事程序，既能够保证各方意见能够充分发表，同时也能够保证决策的效率。当然，也许会有人对人大代表和政协委员是否能够真正代表各方群体利益提出质疑。但可以想象，如果人大、政协真正能够成为各种意见的博弈平台，那么就会有更多的民众积极参与到人大代表和政协委员的选举或提名过程中，就会有更多的公众监督本选区代表在重大公共政策问题上的意见和投票，从而形成良性反馈。此外，还需要加强人大和政协组织的议事能力和专业知识，为不同的专门委员会组建具有专业知识的助理团队，提高人大、政协科学决策的能力。
　　当然，也必须认识到，即使人大、政协的职能真正发挥出来，依然不排除非理性决策出台的可能。例如，不排除个别地方官员为了政绩会不顾环境污染，强力推进某些重大工程。也不排除民众选出一批在环境问题上态度激进的人大代表，使得任何具有环境风险的项目都无法实施。在这种情况下，就需要充分发挥人大、政协的意见表达机制，让持不同看法的代表委员充分发表意见，协商讨论。最后，不同主张的人大代表和政协委员之间会在理性分析基础上达成妥协，作出决策。
　　可以想象，通过这样决策机制设立的重大项目，应该在经济与环境之间作出了较为科学合理的平衡。这样作出的决策，地方政府就不会畏首畏尾，可以有充分的底气来应对不同的声音。当然，“一票否决”的维稳考核机制必须改变，使得地方政府能够在面对不同意见时，敢于坚持正确的决策。
　　尊重民众的选择
　　当前，我们生活在一个风险社会中，必须学会正确认识风险、评估风险并对其进行有效治理。公众必须学会在环境和发展停滞等不同风险之间进行权衡。而政府和人大代表、政协委员们则必须及时了解民意，尊重民众的风险选择意愿。同时加强公众风险教育，提高全社会对风险的正确认识。
　　总体来说，中国民众目前的环境维权意识还比较薄弱。中国新一届政府转变发展模式，解决生态环境问题的努力还面临着众多的挑战。如果能够把不断觉醒的公众环保意识引导驶入理性的轨道，公众和政府可以携起手来，加强对企业环境责任的监督，成为环保部门最有力的助手。此外，企业也并不一定必然站在环境保护的对立面。在严格监管的环境下，企业也会有与公众合作交流的积极性。
　　几乎所有发达国家在环保法律法规的制度建设上都经历过激烈的抗争。在一些发达国家中，环保运动甚至催生新的政治力量，如由非政府组织发展而来的绿党等。
　　中国公众环保意识的觉醒对中国科学发展是一个重要机会，如果能够加强合理表达机制和平台的构建，有可能用更短的时间跨越这道门坎。同时，这些表达机制和平台的构建可作为突破口，来探索更为完善的公共决策机制，对中国本身的民主制度建设也大有裨益。
　　公共决策体制机制的改革与重建，对中国的发展至关重要。如果总是被动地应付，就可能会逐渐失去民心。政府应该勇敢地站出来，积极推动公共政策平台的建设，把社会抗争变成社会对话与社会协商。
　　作者为清华大学公共管理学院院长
　　来源：《财经》杂志