胡建淼：信访制度的改革出路在哪里

　　中国的信访制度是指保障公民在自身的合法权利遭到公权力侵害时，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况、提出诉求的制度总称。它最早可以追溯到政务院1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。现行《信访条例》由国务院于2005年制定，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。
　　由于目前在一定范围内、一定程度上存在着“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”，以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象，人们便将“罪孽”归咎于信访制度本身，甚至有人将信访制度视作“恶法”，建议“取消”之。我对中国信访制度的总体看法是：问题不是出在信访制度本身，而是出在对待信访工作的态度和方法上。
　　之所以说问题不是出在信访制度本身上。一是信访制度的定位基本可行。由2005年《信访条例》所确定的现行信访制度，其职能定位和受理范围的划定，在现阶段基本是可行的、有效的，它对于缓解矛盾、解决纠纷、稳定社会、促进经济发展起到了较大的作用。二是目前每年的信访量较大，而且多数上访人的上访还是有理由的。据我们了解，虽然存在着一部分“无理上访户”和“缠访户”，但是多数上访人，尤其是初次上访者，确实还是有上访理由的。他们的合法权利确实受到了基层组织和人员的侵害而又得不到维护。三是信访有助于国家高层直接而广泛地了解和掌握民情、社情、国情。信访是各种社会矛盾和纠纷的缩影，是“民意上达”的通道。通过这一渠道，国家高层可以了解基层政府的管理水平、存在的问题，可以掌握人民群众的各种需求。信访是非常有效的信息收集渠道和中央对基层工作的监督渠道。四是信访是公民权利救济途径之一。由于受案范围的限制，现行仲裁、复议、诉讼制度无法包揽解决所有的社会纠纷，公民确有大量不属于仲裁、复议、诉讼范围内的权利侵害事件需要通过信访解决。尽管信访机构不是法定的裁决机构，但它通过“协调处理”功能事实上起到了解决纠纷的作用。五是社会稳定需要有“出气阀”。在任何一个国度内，不论其政府管理得多好，人们对管理者还不免会有意见。为了让人们出气，以至于有的国家在议会门口设置国家领导的橡皮人，以便人们拳击发泄。由于我国人多意见杂，加之作为“出气阀”的集会游行示威受到严格限制，我们需要保留信访这个“出气阀”，这有利于社会的稳定。
　　但是另一方面，我们又看到了一些不理想的现象，似乎与信访制度有关：一是“信访不信法”。无论涉诉案件还是非涉诉案件，都往“信访”走，不往“法院”走。上访人相信“信访”而不相信“法律”；相信“信访”而不相信“法院”。个别基层的“信仿大协调”机制往往将人民法院的终审裁判随意改变，造成司法终审不终，司法权威下降。二是“信闹不信法”。只要有人要上访，地方管理部门就妥协，不讲法律标准，只求太平结果（不上访）。为了劝住信访人的上访，有的政府部门无原则地答应当事人的无理要求，使得“上访获益”，“会哭的孩子有奶吃”，形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈。三是“接访”变成“截访”，“截访”又变成“劫访”。群众合法的上访权利被剥夺，上访群众“被截”、“被劫”、“被处罚”、“被关押”、“被拘留”、“被劳动教养”，甚至于“被判刑”，逼得很多受害者成为肇事者，维权者成为违法者，在群众中造成很坏的影响。原来的信访问题未解决，新的矛盾又发生，又形成新的信访案由。
　　但上述现象不是信访制度本身造成的。现行《信访条例》并未将涉诉案件纳入信访范围，并未规定信访可以推翻司法终审，相反，第14条第2款明文规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”现行《信访条例》并未规定对信访者可以“截访”、“劫访”以及其他制裁性行为，相反，第3条明文规定“应当畅通信访渠道”，“不得打击报复信访人”。所以问题不在于《信访条例》和由这一条例设定的信访制度本身，而在于人们没有严格执行这一条例，是由对待信访的不正确态度和不妥当做法所引起的，特别是在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下，地方部门就来京“花钱销号”，对信访者或者花钱买平安，或者采取违法手段侵犯人权
　　中国对信访制度的改革，重点不是弱化甚于取消信访制度，而是改革对信访的考核制度。
　　第一，摆正对信访的态度，改变过去的“过分重视”。“过分”就会出问题。我们要“正确”对待信访，而“正确”对待信访就在于“正常”对待信访。这里需要对信访作正确的判断：中国如果信访过多，是不正常的，也是不应该的，说明基层组织工作未做好；但如果信访过少，也是不正常的，因为这么大的国家，不可能没有一定数量的信访；没有信访更是不可思议的，肯定是虚假的事实，违背客观规律。
　　第二，改革对待信访的考核，中央要减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名。不能追求“零上访”。不能不讲“因果关系”而搞“一票否决制”，不能不加区别地按上访人数追究领导人责任。要从结果考核转变为过程考核。区别无理上访者与有理上访者。前者的上访不应当由领导人来承担责任，对于后者的上访，可采取“倒查”机制，追究有关人员的法律责任。
　　第三，正确对待信访者的上访权利。公民信访是由宪法和《信访条例》所设定的基本权利。无论他是否有理，他都拥有上访的权利。不得以任何理由“截访”、“劫访”。至于信访者在上访中有闹访或者发生其他扰乱公共秩序行为的，应当依法追究责任。
　　第四，处理信访案件，要坚持法律原则和法律标准。无规矩不成方圆。不得“花钱买平安”，让无理上访者获益。
　　第五，让涉诉案件回到司法程序去解决，信访机构不得接受涉诉案件。不得通过信访程序推翻司法裁判。适度扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件纳入到司法轨道中去解决，而不是让更多的涉诉案件回到信访中解决。
　　胡建淼，浙江大学法学院教授。