陈占锋：农村民间组织参与乡村治理的实证分析基于某省两村的调研

　　摘要：农村民间组织发展遇到的困难有合法性困境和内部管理制度不完善；资金不足、人才缺乏；独立自主性不强等。影响我国农村民间组织参与乡村治理的因素有政府对其发展的矛盾心态；政府对其关注和管理不足；缺乏与其他组织的交流与合作等。
　　〔摘要〕以某省两村为例，通过问卷调查和走访的方式对其中的农村民间组织发展状况进行了调查研究。研究表明，当前农村民间组织数量众多，发展速度快；发展情况与当地经济状况呈正相关；与政府的关系较为微妙。农村民间组织发展遇到的困难有合法性困境和内部管理制度不完善；资金不足、人才缺乏；独立自主性不强等。影响我国农村民间组织参与乡村治理的因素有政府对其发展的矛盾心态；政府对其关注和管理不足；缺乏与其他组织的交流与合作等。
　　〔关键词〕农村；民间组织；乡村治理
　　〔中图分类号〕C93〔文献标识码〕A
　　一、引言
　　社会组织兴起并参与公共事务的治理和公共物品的提供是当代公共管理最显著的特征之一。社会组织的兴起开创了公共管理主体多元化的新局面，为公共事务的合作治理创造了良好的条件。在农村地区，农村民间组织是以农民为主体，以自愿参与、民主管理、自我服务为出发点，以维护他们的政治、经济、社会等各方面利益为原则，不以营利为目的的社会组织。伴随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，在我国广大乡村地区民间非营利组织在数量和组织能力上得到了长足的发展，在促进农村民主、转变农业经营方式、提供农村公共物品等方面发挥了重要的作用，成为了乡村治理的重要抓手。基于政治、经济、社会文化利益方面对农村民间组织的功能进行划分，可以将其分为政治管理类、经济互助合作类、社会服务与文化公益类三种类型，本文的调查研究将在这一分类框架下进行。
　　为了解和研究当下农村民间组织的生存状况及其参与乡村治理的方式、困境和出路，本文选取了某省两个具有代表性的行政村的民间组织进行了调研、调查，对其基本情况、生活状况、参政议政信息等问题进行了访谈和梳理。
　　二、农村民间组织参与乡村治理的现状
　　A村全村总面积1500余亩，有9个村民小组，总人口2282人，暂住人口1500余人，村集体固定资产2100万元，年集体经济总收入130万元，人均纯收入3500元。B村全村总面积20平方公里，总人口1420人，该村主要通过外出务工作为经济来源，现有约500余人在外打工，外出打工的人均年收入在3万元以上。两村同属一省，在地理区位、文化传统等方面相似，但是在社会经济方面A村明显较为发达，因此在收集数据的基础上将二者做一比较很有意义。本次调查共回收有效问卷71份。
　　（一）农村民间组织的发展特征
　　1非政府性、非营利性与志愿性
　　非政府性、非营利性与志愿性是农村民间组织的主要特征。非政府性是指民间组织不隶属于国家的政治和行政体系，在体制和组织上独立于政府之外；成员不属于国家公务员系列，不由国家财政开支；追求的是参与，而不是取代国家职能或政府的职能。非营利性是指不以营利为目的，组织存在的目的不是积累财富或者创造利润，而是实现社会的公共利益。志愿性是指民间组织的志愿精神。包括组织成立的志愿性、组织活动的志愿性和提供服务的志愿精神，还包括个人参加组织或退出组织的自愿性。
　　2发展速度快且发展不平衡性
　　目前我国登记的社会团体、民办非企业和基金会等社会组织已有50万个，且每年以10到15增长。尤其县级登记的农村社会组织增长幅度最大，年均新增1万个以上，其中大部分是农村专业经济协会，在一些地方，其所占比例高达80。我们在调研中也发现，10年来农村民间组织增长尤为迅速，特别是经济互助合作类和社会服务与文化公益类的农村民间组织，许多都是近些年成立和发展起来的。
　　农村民间组织发展不平衡，从城乡来看，距离城市较近的城郊地区的农村民间组织发展较好，而纯农村地区的农村民间组织发展缓慢。实地考察调研中，我们访得A村成形的农村民间组织48个，其中政治管理类12个，经济互助合作类24个，社会服务与文化公益类12个；而B村地处偏远农村，访得的农村民间组织仅有23个，政治管理类、经济互助合作类、社会服务与文化公益类分别有7个、8个、8个，显现出农村民间组织发展水平的不平衡。
　　3农村民间组织与政府的微妙关系
　　农村民间组织与政府关系微妙主要在于它的自治性，自治性是指民间组织作为独立的自治组织，在人事、财务、决策等方面不依附于任何其他的社会组织，具有独立的决策和施行能力，能够进行有效的自我管理，是公民实现自组织的社会机制。和市场经济中的企业一样，民间组织也是独立自主的社会主体，它们与政府之间既有功能互补、互相协调的一面，又有彼此竞争、权力制衡、相互监督的一面。民间组织的自治性体现了其独立于政府、独立于企业的社会性格，构成了公民社会的自治基础。然而，正是它的自治性，使民间组织本身所处的制度环境十分苛刻。〔1〕
　　（二）农村民间组织参与乡村治理的困境与问题
　　1制度困境
　　第一，制度环境困境。在政府经济性规制放松、社会性规制加强的思维下，行政法规对民间组织施加了某些不合理的限制。比如，1998年《社会团体登记管理条例》第十条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十一条规定，成立民间组织除必须具备的人员、地域、资金外，还要有业务主管部门、行业主管部门的批准。这种成立条件上的严格限制固然可以使政府做到有法可依，但是从实际效果看，每次有关民间组织立法的颁布，都使民间组织处于更不利的环境，数量大幅度减少。提起村民自治、直接选举，反对者理由之一就是村民素质低，说到民间组织的自我管理，反对的理由还是公民素质低。因为素质低，担心有组织的活动可能会被某些用心不良者利用，危害社会安全。
　　在我们实地调研的需要登记的农村民间组织中，有大约50的组织是在工商部门登记的企业法人，只有大约14的组织在民政部门进行了登记，那些没有登记的组织，没有登记的主要原因是不知道需要登记和不想登记，比重分别达到了56和33。〔2〕
　　第二，内部管理制度不完善。民间组织正发挥着越来越显著的作用，但是由于社会转型的原因，而且它的发展必定有一个过程，从目前看，其内部存在一些缺陷，如自我管理落后、组织功能失调，既影响了社会秩序和社会稳定，给管理造成麻烦，也给自身的发展带来种种困难。民间组织是一个结构成分复杂的组织体系，从业人员来源比较庞杂，确实有少数人在通过这个领域实现自己的发财梦。有的民间组织以社会公益为旗帜，实际从事不正当的牟利活动，特别是一些依靠资助和募捐活动的民间组织，募集的资源往往主要为这些组织的成员享有，真正的帮助对象没有获益或获益很少。有的民间组织在社会稳定方面扮演不光彩的角色，不是积极地化解冲突，而是利用政府工作中存在的问题或失误，利用群众对政府的不满介入群体性事件。〔3〕
　　在我们实地调研中发现，多数农村民间组织制定了章程和相关管理制度，A村有88的民间组织制定了财务管理制度，而在B村这一比例只有70，这应该与当地的经济发展水平有关。A、B两村只有不到四分之一的民间组织成立了成员大会或理事会、监事会等管理机构，且在三种组织类型中，政治管理类的机构状况最健全，经济互助合作类次之，社会服务与文化公益类最差。
　　2资源瓶颈
　　资金不足。社会民间组织一方面因其不能依靠国家的强制权力以获得税收来维持其日常运营的费用；另一方面，民间组织以公益为宗旨，不以获取利润为目的，其生存和发展就要通过自身不同于政府和企业的优势来获取相应支撑日常管理、运营的社会资源。目前，我国的民间组织对政府的资金依赖性更强。国内的许多民间组织都依赖于政府的资助或财政拨款，有些脱胎于政府部门的民间组织由于跟政府之间还存在着较为紧密的联系，可利用这种体制内的资源，采取政府的行政命令方式贯彻自己的意图。如中国青基金会、各级妇女联合会等。广大草根型民间组织的经济来源完全依靠体制外资源，资金来源主要有：其他组织支持、会员会费、社会捐助、服务性收费等方式。民间组织资金渠道单一，很大程度上也与现有社会组织管理制度有关。双重管理的大框架下，很多草根组织没有合法身份，更没有免税资质，得不到国家支持，无法向社会募集资源，也很难得到大额的捐赠。一般而言，小规模的草根组织，难以达到获得正式身份的门槛要求。在这种形式之下，加之大多数民间组织由于社会影响力不强，社会公信度不高难以吸引社会捐赠，进一步加大了民间组织的资源获取的难度。我国社会组织自身的功能和作用常因资源供给上的不足而得不到真正的发挥，也使得一些组织为了获取这些资源背离了组织原先制定的行事宗旨，开始转向以营利为目的的企业转变。也正因为如此，社会各方面资源的供给不畅成为了我国社会组织成长的动力困境。〔4〕
　　第二，人才缺乏。农村民间组织管理人员待遇低，办公条件差，职业发展前景不明朗，对优秀人才吸引力不强，从而影响到农村民间组织的整体素质和能力。农村民间组织的发展离不开专业化人才。农村民间组织的主体是广大农民，农村民间组织的发展情况有赖于农民素质的高低，但长期以来，受多种因素的影响，农民的受教育程度较低，即使是农村的精英也并不能以足够的威望带领农村民间组织的发展。这与民间组织培训不够、信息渠道不畅、缺乏行动策略和专业知识有关。农村民间组织负责人，他们几乎一半是初中及以下文化程度。
　　第三，社会资源不均衡，各地发展差异大。民间组织及其成员虽有着很高的政治参与热情，但缺乏有效的参与机制，因为这些民间组织没有有效的参与资源和渠道。另外，对农村民间组织的不同认识使其发展处于一种非常不平衡的状态，有些地方不重视农村民间组织，没有把培育发展农村民间组织作为政府的关注点，而有的地方疏于管理和关注，民间组织遍地开花，在一些较为落后的农村甚至几乎不存在这些组织。
　　不同的农村民间组织的人数也不平衡。在受访的农村民间组织中，专职工作人员数量小于10人的占到37，10人到20人之间的占到30，20人到30人之间的占到24，大于30人的仅占9，呈现出专职工作人员越多的农村民间组织越少这一反比态势。
　　3弱独立自主性
　　改革开放以前，在高度集中的政治、经济体制下，国家与社会高度“统一”，所有的社会活动都由各级各类国家机关直接组织和管理，没有独立于政府之外的民间组织。改革开放以来，随着市场经济的发展，国家与社会逐渐分离，一批民间组织应运而生。但是，这些民间组织继承了旧体制的特征，突出表现为民间组织行政化，民间组织自身缺乏独立性，这主要体现在四个方面：一是从组织领导方面来看，根据我国民间组织登记管理相关条例规定，任何民间组织的登记注册，都要找到一个一定级别的党政部门作为其主管单位，并接受主管单位的政治领导，这是民间组织获得合法性的前提条件。在这种规定下，民间组织对党和政府部门产生很大程度的依附性，实际上我国绝大多数有重要影响力的民间组织都是在党和政府部门的直接“关照”下建立的，尽管民间组织最终将从组织上逐渐与党政部门脱钩，但与其依然保持着密切关系，党政部门依旧是这些民间组织的主管单位。二是从民间组织经费来源方面来看，民间组织之所以又被称为“非政府组织”、“非营利性组织”的重要原因是它运转的经费由民间组织自筹解决，这些经费一般由组织成员的“会费”和社会捐赠组成，民间组织的生存依靠的是民间力量。但我国的民间组织的经费来源与政府有着不可分割的关系，尤其是一些有重要影响力的民间组织的活动经费主要靠政府拨款，这就产生了一个悖论：民间组织从理论上讲代表组织成员的利益，并以组织成员的意志为依归，但在实际的运转中却处处依赖党政部门的保护和支持，民间组织的“民间”属性大大降低。三是从组织目标的角度来看，拥有相对独立的目标，是民间组织生存和发展的关键性问题，如果一个民间组织没有自身独立的目标，它存在的价值和发展的空间将受到极大影响。我国的民间组织从形式上看都有自己的目标，甚至是可以用“个性鲜明”来形容，但实际上这些目标基本上都依附于党和政府的目标，具有高度的行政化和同质化色彩。四是从组织活动的角度来看，目前我国民间组织进行重大活动要遵从请示报告制度和年度检查制度，相关部门为了顺利实施这两项制度，
　　还制定了惩罚规则，对那些进行重大活动不遵从这两项制度的，将撤销或吊销民间组织的登记许可证。但是对重大活动以及处罚规定的解释相当模糊和笼统，相关部门自由裁量权过大，这有损于民间组织独立性和自主性的发挥。〔5〕
　　访谈调查中我们发现，独立性较弱的农村民间组织占到37，很弱的占到11，较强的仅有3，认为很强的一个也没有。在三类组织中，政治管理类独立性最差，经济互助合作类稍强，社会服务与文化公益类独立性最强，但即便如此，也只有10的这类组织选择“较强”。
　　三、我国农村民间组织参与乡村治理的影响因素分析
　　（一）态度困境不利于农村民间组织的发展
　　对待社会组织尤其农村民间组织的态度上，党政官员和主观部门存在着矛盾心理。对这种心理，目前官方对民间组织的态度总体上是矛盾的，一方面希望其发挥参谋助手、桥梁纽带作用，希望其对政府职能起到拾遗补缺的补充作用，希望其协助党和政府缓解社会矛盾解决社会问题；另一方面又担心民间组织发展成为体制外的异己力量挑战党和政府的权威，因此对民间组织的信任程度是比较低的。〔6〕虽然政府深知农村民间组织对社会管理有重要意义，表示要承认、支持和鼓励民间组织发展，但是另一方面又存有担心，在客观上给农村民间组织的发展造成了障碍。一些领导干部对社会组织的消极态度归纳为四点：一是轻视和藐视民间组织，认为农民组织在中国的社会政治生活中无足轻重；二是不信任民间组织，认为民间组织不正式、不可靠；三是害怕民间组织，认为民间组织的强大会脱离政府的监管，导致政府的社会控制能力下降；四是敌视民间组织，认为民间组织总是跟政府不合作，甚至跟政府唱对台戏，必须坚决予以遏制。〔7〕这种矛盾心理的背后是政府对农村民间组织在管理上的自信性不足，其结果是损害了政府与农村民间组织在工作中的合作关系，也不利于农村民间组织的发展。今天，虽然人们对民间组织的认识发生了根本性转变，开始从原先的否定和怀疑为主，转变以肯定和支持为主。但一些偏见仍然存在，特别是把社会组织设想为政府的天然对手和搅局者。
　　我们在调查中发现，尽管如此，农村民间组织对当地政府对自身的态度仍然予以了正面积极的评价，85的农村民间组织都认为政府对自己是积极扶持的，而没有人认为政府对自己是限制的。
　　（二）政府管理力量不足，难以满足管理需要
　　政府将农村民间组织管理重心放在“入口”上，忽视对其活动过程的管理；业务主管单位无法发挥其应有的监管职能；税务部门在监管中发挥作用很小；司法部门在监管中处于缺位状态。农村民间组织的管理困境，集中体现在管理力量与管理任务之间的不对称，具体表现在四个方面：一是农村民间组织数量众多，地域分散，管理任务繁重。从地域上看，农村民间组织分布在全国3万多个乡镇和60多万个行政村中，离县级政府的距离较远。对于行政主管部门来说，如此数量众多而又分布分散的农村民间组织是对其管理能力的挑战。二是管理人员稀缺。农村民间组织的登记管理机关是县级民政部门，除了社会组织管理之外，民政部门还承担了许多其他工作，所以专职的社会组织管理人员很少，从而导致登记管理法律法规得不到有效执行，也不利于农村民间组织的监管。〔8〕三是缺乏有效管理。管理人员的不足使得民间组织管理的对象主要或仅限于那些登记在册的，即使是这些具备合法身份的民间组织，民政部门和管理人员也是疏于管理，基本上处于监管盲区中。只有在民间组织运行中发生重大问题之后，民政部门才积极介入。四是管理水平较低。非专职的民间组织管理干部还要承担其他工作任务，这使他们很少有精力进行理论学习，接受专业培训，更没有机会进行实地田野调查，这种情况的直接后果就是管理者不了解农村民间组织发展中的问题，工作思路狭隘，限制了管理水平的提高。〔9〕
　　我们在调查中发现，有63的农村民间组织选择“政府及有关部门近年来从未或很少对己进行过调研”，只有37的农村民间组织选择“政府及有关部门调研较多”。而选择“从未进行过调研的”政治类组织没有，经济类和文化类的递增；选择“有，但很少”的政治类、经济类和文化类组织同样是递增，选择调研“较多”的政治类、经济类和文化类组织则呈现出递减。这表明政府调研更多的偏重于政治类民间组织，而对经济类和文化类民间组织的关注和服务不够。
　　（三）缺乏与其他组织的交流与合作
　　加强与其他民间组织的交流合作是农村民间组织发挥积极作用的重要保障。但是由于我国农村民间组织的发展相对封闭，组织之间的联系较弱，在这方面还发展得很不完善。调查显示，我国近70的非营利组织活动范围仅限于某个单一的行政辖区内，只有超过6的组织跨省活动，跨国或和跨境活动的比例更少。这种活动范围和影响范围的有限性制约了农村民间组织的发展。〔10〕
　　我们在调查中发现，47的受访农村民间组织选择很少或从未与本村以外的相关类型民间组织有过交流，而选择交流较多的也刚刚过半数。在三类组织中，经济互助合作类组织的相互交流最多，其次是政治管理类组织，社会服务与文化公益类组织的对外交流最少。
　　四、结论与建议
　　我国的农村民间组织是社会经济发展到一定阶段之后的产物。在国外，这类组织的产生方式更多的是自下而上的，是由社会自发组织运作的，其合法性更多的来自组织成员的支持和认可。而在我国，农村民间组织的产生发展都与政府职能转变和政府的支持紧密相关，农村民间组织所遭遇的种种问题也与政府息息相关。在当前农村民间组织蓬勃发展，在农村经济社会发展中扮演越来越重要角色的背景下，发展农村民间组织应当从以下几个方面着手：首先，转变政府职能，积极培育农村民间组织，建立政府、市场与民间组织共同合作的乡村治理结构；第二，逐步放松对农村民间组织的过度控制，为农村民间组织的生长和发展创造良好的制度环境；第三，培育农村民间组织的成长性，对其在资金、政策、宣传以及人力资源等多方面给予扶持和引导；第四，在扶持的同时也要加以有效监管，对农村民间组织的发展状况进行制度化评估。
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