迟福林：优化权力结构推动政府职能转变实质性突破

　　〔摘要〕考虑到权力结构不合理掣肘政府职能转变，新阶段的大部门体制改革应当从三个层面优化权力结构，推动政府职能转变的实质性突破：一是优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使；二是通过政府向市场、社会、地方放权，推动政府职能转变；三是优化行政权力结构，实现部门内决策权、执行权、监督权既相互制约又有机统一。
　　〔关键词〕大部门制；权力结构；职能转变
　　权力结构不合理掣肘政府职能转变，是我国新时期政府转型与改革面临的突出矛盾和问题。主要表现在：部门间权力结构安排的不合理；政府与市场、政府与社会的权力边界不清楚；部门内部决策权、执行权、监督权不分，由此导致政府职能转变多年一再强调而难以真正到位。在这个特定背景下，我国于2008年以来启动了大部门制改革，重在通过优化权力结构带动政府职能转变。
　　最近，中共十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》围绕转变职能和理顺部门间职责关系，在多个部门进一步扩大了大部门制改革的范围，包括整合铁路与交通、卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。经过这次改革，国务院正部级机构减少4个，国务院组成部门减少2个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门减少到25个。
　　从这几年大部门制改革实践看，如果改革仅仅局限于机构、人员合并的“物理反应”，不能形成职能整合、权力结构优化的“化学反应”，就很难真正带动政府职能的实质性转变，从而难以达到预期效果。为此，深化大部门制改革，更需要把优化权力结构置于突出位置，在带动政府职能转变上有所作为，有所突破。
　　一、大部门制改革要优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使
　　与2008年有所不同，这次大部门制改革的重要特征是国务院机构改革同职能转变有机结合，强调机构改革服从于、服务于职能转变。因此，能否通过机构整合切实优化部门间权力结构，强化政府职能统一有机行使，是检验大部门制改革成就的一个重要方面。
　　1强化经济战略职能。我国成为第二经济大国之后，经济战略职能十分关键，大部门制改革的一个重要的出发点就在于通过机构整合强化经济战略职能。第一，我国已成为世界第一能源消费大国，重新组建国家能源局，重在强化国家能源战略职能。这就需要统筹煤炭、石油、电力、新能源等领域的战略决策，实现国际国内能源政策的相互协调，采取强有力的政策措施推动国内能源结构调整，重点发展新能源。第二，铁道部并入交通运输部后，海陆空交通运输的战略规划职能应当有实质性的提升。机构整合效应，需要体现在铁路、公路、水路、民航能够协调发展，避免各自为政，克服重复建设和低效率。第三，重新组建国家海洋局，除了需要切实整合海上执法力量，改变海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题，维护国家海洋权益之外，更重要的是确立和强化国家的海洋战略。第四，组建国家新闻出版广播电影电视总局，重在强化国家文化产业发展战略，从提高国家软实力的角度，统筹实现新闻出版广播影视业资源优化配置，深入推进文化体制改革，促进文化产业成为支柱产业。
　　2强化市场监管职能。加强消费市场的监管、能源行业的监管，对加快经济转型意义重大，也是加强政府市场监管职能的重中之重。因此，这次大部门制改革需要在强化市场监管职能上有重要突破。第一，未来35年是我国扩大内需、拉动国内消费，实现经济转型的关键时期。组建国家食品药品监督管理总局，就是要强化监管的最终责任，改变餐桌上“九龙治水”的局面。第二，电监会并入国家能源局，不是削弱电力行业的监管，而是要统筹考虑电力、石油、煤炭、新能源发展的现实需求，从国家能源战略的全局出发强化能源市场监管。
　　3强化公共服务和社会管理职能。公共服务与社会管理职能薄弱，也在一定程度上反映在部门间权力结构的不合理上。因此，大部门制改革从经济领域延伸到社会领域是一个大趋势。这次组建国家卫生和计划生育委员会，就是要大大强化公共服务和社会管理职能。这就需要服务于国家人口、健康发展战略，有效整合公共资源。当前卫生与计生各自有一套基层服务系统，但分属不同的系统。如果能够通过改革合二为一，实现资源共享，有望建立起覆盖千家万户的基层公共服务网络体系，使得基层公共服务和社会管理职能有一个重要的提升。
　　二、大部门制改革要通过政府向市场、社会、地方放权，推动政府职能转变
　　这些年，政府职能转变不到位，突出的矛盾在于三个层面上的政府放权不到位：政府向市场不到位，政府向社会放权不到位，中央对地方放权不到位，难以激发市场和社会活力，难以充分调动地方政府在转型与改革上的积极性。因此，这次国务院机构改革和职能转变方案，一个突出的亮点是政府放权。
　　未来58年，完善市场经济体制，转变发展方式，重要的前提是实现“全能政府”向“有限政府”的转变。从这些年的改革实践看，走向“有限政府”，具体涉及到三个层面的政府放权：向市场放权、向社会放权、向地方放权，由此进一步激发经济和社会发展活力，充分调动地方积极性，走向公平可持续发展。
　　1政府要向市场放权。第一，这次大部门制改革后，多方面反映国家发改委的权力有所强化，应当进一步减少经济领域的行政审批权，包括减少对企业投资项目、生产经营活动的审批事项，减少资质许可和行政事业收费，改革工商登记制度等。第二，铁道部并入交通运输部，铁路行业的政企分开迈出了重要一步，但并不意味着行政垄断被打破。铁路行业要健康发展，还需要打破行政垄断，建立有效的竞争机制。第三，重新组建国家能源局，更需要在破题能源领域的垄断行业改革上有所作为。考虑到城镇化发展转型的迫切要求，需要尽快推动垄断行业的经营权向社会资本放开，打破民营经济进入的“利益玻璃门”，尤其是在铁路、电力、电信、邮政、石油等基础领域放开市场、引入竞争，广泛地吸纳社会资本投资，利用市场机制促进投资方向和投资结构转型。与此同时，放松资源能源价格管制，实现资源要素市场化，资源环境成本内部化，激励企业成为经济转型升级的主体。
　　2政府要向社会放权。应当交给社会的权利未交给社会，是创新社会管理的突出矛盾。在多元利益主体、多元利益格局形成的特定背景下，社会组织在有效化解社会矛盾中的作用越来越重要。但在行政控制型的社会管理方式下，社会组织发育还面临着登记门槛过高、过于行政化等突出矛盾，在社会稳定和谐中的作用远未发挥出来。这次组建国家卫生和计划生育委员会，在整合卫生和计生系统资源的时候，需要充分考虑到调动社会力量参与、壮大基层公共服务体系。第一，要加快基层卫生、计生事业机构“去行政化”改革，建立完善的法人治理结构，使之成为“公益性、专业性、独立性”的社会组织。第二，大力支持和孵化公益性社会组织，弥补基层公共服务不足。第三，整合基层卫生、计生资源，不简单是政府“拉郎配”，还需要建立市场机制。第四，考虑到人口城镇化所需要的公共服务和社会管理都需要以社区为载体，应当采取配套改革，加大对社区的放权，将更多的人事、财务、管理权力下放到社区，在逐步推进社区自治的基础上赋予其更大权限，把社区做实、做大、做强。通过赋予基层社区更大的自治权，将社区打造为基层公共服务和社会管理的重要平台。
　　3中央要向地方放权。1993年的分税制改革以来，中央向地方放权取得了阶段性成就，推动了市场经济的发展。但在转变经济发展方式的新阶段，中央对地方一些事物的管理过细、中央地方事权与财力不匹配的新问题逐渐凸显。第一，中央尽可能将投资、生产经营活动审批权下放给地方，有利于调动地方积极性，可以考虑将国家发改委部分经济审批权下放到地方。第二，进一步下放中观管理的决策权。比如一个地级市的经济社会发展规划，在现行中央地方体制下，需要由国家发改委审批，未来可以考虑尽可能将中观的管理放到省一级政府，由此使中央政府的决策负担降下来，把更多精力集中到事关长远和全局的能源、环境、对外开放等中长期战略职能的强化上，做好宏观经济管理。第三，进一步下放财政管理权。中央地方分税制改革不到位，很重要的是事权下放了，但财权下放不到位。这使得地方政府难以确保履行公共服务职能相应的财力。因此，中央政府在向地方政府放权的同时，还需要下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。要加快改革中央地方财税关系，建立一般性转移支付为主的转移支付制度；加快培育地方主体税种，逐步形成地方税体系；重点强化县（市）一级政府的财政管理权，推动城乡公共服务一体化。
　　三、大部门制改革要优化行政权力结构，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又有机统一
　　由于包括历史和现在在内的特殊国情，我国难以照搬西方政治体制的立法、司法、行政的“三权分立”，但并不意味着我国的行政权力可以不受制约。〔1〕这些年，由于行政权力结构的不合理，政府自身利益具有普遍性。新阶段深化大部门制改革，一项重要的任务是克服政府自身利益，防止行政权力滥用，“把权力关进制度的笼子里”。从改革实践看，如果不“把权力关进制度的笼子里”，推进政府职能转变，促使政府正确履行职能就缺乏应有的体制基础。
　　从我国的基本国情出发，完全可以实现行政范围内的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。如果能够把大部门制改革的重点放在“三权分设”上，就有可能改变行政权力过于集中于一把手的局面，使决策权、执行权、监督权各自独立行使，有利于决策权、执行权、监督权之间的相互制约，形成权力制约权力的新格局，防止权力滥用。
　　2008年以来的大部门制改革在形式上走了一步，但在“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”上尚未实质破题。按照党的十八大精神，建议在这次机构改革和职能转变方案出台的基础上，尽快研究提出以“三权分设”为重点的大部门制改革的总体方案，实现行政范围内“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。
　　1把建立自上而下强有力的行政系统作为深化大部门体制改革的重点。上世纪80年代邓小平就提出解决权力过于集中的问题，要求建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。当时是从党政分开的角度提出这个问题的。按照到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制的总体目标，完善国务院到各级地方政府从上至下的强有力的工作系统已经十分迫切。未来35年是我国历史性转型与改革的关键时期，转型与改革需要一个强有力的行政决策、行政执行和行政监督系统；从中长期看，形成稳定有序、强有力的行政系统，也是有序推进政治体制改革的重要前提和基础。建立国务院自上而下强有力的行政系统，最重要的是实现按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，优化整个行政系统的权力配置结构，使行使决策权的对决策质量负责、行使执行权的对行政效率负责、行使监督权的监督效果负责，由此建设责任政府。
　　2建立以大部门制为重点的行政决策系统。大国治理最重要的在于决策。未来58年，行政体制改革最重要的是防止大的决策失误。要把理顺行政决策责任主体关系作为深化大部门体制改革的首要任务，〔2〕以强化决策主体行为的有效性为重点深化大部门制改革，通过大部门制改革着力解决行政决策权既过于集中又过于分散的问题，强化各个部委的决策主体职能，实质性地提高决策效率和质量。新组建的大部门，如交通运输部、国家卫生和计划生育委员会，应把决策作为自己的核心职能，可以考虑组建部委决策中心，超越执行环节的具体利益约束，站在全局的角度进行决策，对决策权的行使负有政治责任。
　　3建立法定化、专业化的行政执行系统。以公共服务为中心的政府职能转变，对行政执行系统的独立性、专业性提出新的要求。按照决策、执行分开的原则，以提高独立性和专业性为路径，完善行政执行系统，切实提高行政执行力。新组建的大部门，如国家卫生和计划生育委员会，可以考虑将执行职能比较多的司局，改造为法定化、专业化的执行系统。依法赋予行政执行系统相对独立的人事权，将所属事业机构改革为法定公共服务机构，采取合同外包、服务购买等手段提供公共服务，实现公共管理的创新。
　　4建立权威性的行政监督系统。当前，我国有权监督政府的机构并不少，但各种监督渠道之间尚未形成严密有序、协调互动的有机整体，监督主体的独立性、权威性还不够，导致监督失灵的现象比较普遍。随着大部门体制改革的逐步深入，还需要超脱于决策权和执行权，具体设计审计、监察等行政监督权的制度安排。在加强人大、司法监督的前提下，可以考虑通过赋予审计、监察机关更高的权威性，进一步完善行政监督，确保外部监督有力，内部监督有效，走出一条权力制约权力与社会监督权力相结合的新路子。
　　2013年是党的十八大之后的开局之年，以职能转变为核心，以放权为重点加快政府转型与改革，带动全面改革的重点突破，各方面有着很大的期待。但也应看到，大部门体制改革是一项系统工程，不宜过快推进，未来58年，最好是在加强顶层设计和总体规划的前提下，成熟一个，推出一个。
　　参考文献
　　〔1〕迟福林。改革红利〔M〕。中国经济出版社，2013：298308。
　　〔2〕迟福林。二次转型与改革战略〔M〕。学习出版社、海南出版社，2012：264265。
　　（作者单位：中国（海南）改革发展研究院）
　　来源：《行政管理改革》