许耀桐傅晋豫：当前中国服务型政府建设的主要任务

　　摘要：党的十八大报告明确提出服务型政府应具备的四大标准和四大目标。建设服务型政府，是党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。本文根据服务型政府的标准和目标以及中国具体国情，提出当前中国建设服务型政府的12项主要任务及其相关对策。
　　关键词：政府改革；服务型政府；主要任务
　　党的十八大报告指出，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”〔1〕这一论述，为服务型政府究竟是什么样的形态确立了四大标准和四大目标，即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。建设服务型政府，是中国共产党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署，标志着我们党对政府改革和自身建设认识的不断深化。建设服务型政府，既顺应了世界公共行政发展的潮流，也满足了人民群众的迫切愿望。随着民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，世界各国和人民群众对政府的期望越来越高。在我国，特别迫切的是，要求解决政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、官僚主义的问题；行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下的问题；不作为、乱作为，办事缺乏透明度的问题；一些官员腐败的问题。总之，只有建设服务型政府，才能有效地克服上述弊端，提高人民群众的满意度，树立人民政府的良好形象。
　　建设服务型政府，是一项巨大、复杂的系统工程。根据“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的四大标准和四大目标以及中国的具体国情，当前中国的服务型政府建设，归结起来，应具体化为下述12项主要任务。必须加大建设力度，才能使之得到有效的贯彻落实。
　　1。深入贯彻以人为本理念
　　由于长期受传统观念的影响，一些政府部门及其工作人员，往往更多的是从“官本位”的角度来看待手中的权力，来对待群众，不同程度地存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象，这亟待克服。中国是社会主义国家，我们提出建设服务型政府，最重要的一条就是，服务型政府是以人为本的政府。以人为本的政府理论，来源于马克思主义早在19世纪提出来的政府官员是“人民公仆”的观点，毛泽东曾据此提出“全心全意为人民服务”。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”，作为政府施政的目标。江泽民提出“三个代表”重要思想，要求更好地为最广大的人民群众服务，这可以说是服务型政府建设的题中应有之义。“以人为本”是科学发展观的核心立场，我们党强调“以人为本”，要求政府和官员必须“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。政府出台的每一项政策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府，坚定不移地贯彻以人为本执政理念的政府，才是服务型政府。
　　2。确立政府职能有限理念
　　中国要破除“全能政府”的观念，确立“有限政府”的理念。所谓“有限政府”，即政府的管理职能是有限的。在市场经济体制下，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。1978年实行改革开放后，虽然中国逐步地走上市场经济的道路，不断加强市场机制在资源配置中的地位，但是，政府职能在很大程度上仍然发挥着强势的支配作用，扮演着“全能政府”的角色。一些政府部门仍热衷于管理那些管不好也不该管的事情，其原因就在于这些事情具有既得利益可寻。如何从“全能政府”走向“有限政府”，事实上就是转变政府职能、规范行政管理权力的过程，要求政府实现“自身解放”。正因为如此，我们要下决心坚定不移地推进行政体制改革，深化行政体制改革。正如党的十八大报告指出的，要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”。以转变政府职能为重点，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转变到“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的轨道上来。需要说明的是，建设服务型政府不能误解为政府提供的服务越多越好，不能把政府当作人民的“保姆”，不能所有的社会服务都要让政府部门提供，政府提供的公共服务是有限服务而非无限服务；不能把政府看作是公共服务的惟一提供者，各种非政府组织、企业单位和公民个人也是公共服务的有效提供者。
　　3。推进政府法治建设
　　中国政府自20世纪90年代以来开始推进依法治国进程，但政府治理仍存在着“人治”现象。一些政府官员往往把自己看作是“父母官”，而不是把公民看成是社会主人；只认政府为唯一公共管理主体，而排斥民间组织（NGO）等参与公共管理；各级官员习惯于操纵权力，搞“暗箱操作”，而不愿意“权力在阳光下运行”，公开执法，接受监督；他们更热衷于行政自由裁量权，甚至追求超越于宪法和法律之上的特权，导致了政府管理仍存在长官意志现象，法律形同虚设，违法现象时有发生。当上级领导的批示和指示违反了法律和政策时，下级单位和公务员往往是宁可违法，也不敢违背领导意志。党的十八大报告指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”服务型政府必然是法治政府，推进法治建设，塑造法治政府，是发展市场经济和民主政治的关键，是保护公民权利和公民自由的需要。法治政府的形成和运行，就是要保证如十八大报告所阐述的使“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
　　4。推进政府民主化建设
　　习近平同志在2010年9月1日中央党校秋季开学典礼上提出“权为民所赋”〔2〕。政府的权力是人民赋予的，政府的政治官员必须经由人民授权才是合法的。目前，我国政府的政治官员主要靠选拔任命产生，这不利于落实人民群众民主选举的基本权利。在现行干部选拔任命制度下，公务员的晋升主要依赖于上级部门及其领导的信任和赏识。其结果是，公务员层层对上负责。由于目前中国官员的晋升之路，主要决定于上级组织部门，结果导致官员“眼睛朝上看”，把主要精力用于领会上级意图、揣摩领导心思，而不是“眼睛向下看”，更好地为公民和社会提供服务。时间长了，必然在政府部门容易滋生异化了的行政文化，在一些公务员看来，“为人民服务”就是“为首长服务”，“首长满意”就是“人民满意”。如何转变官员“眼睛向上看”的不正常现象呢？最根本的途径是通过组织竞争性的民主选举，让人民拥有从若干个政治精英中选择行政首长的权力。在民主选举的制度之下，选票捏在老百姓手中，官员就不能无视群众，而必须眼睛向下看。一旦离开群众，就意味着自己没有当选的机会。由此可见，只有发展和完善民主机制，通过民主选举，产生政治官员并将政府官员置于社会公众的监督之下，才能切实保障政府官员勤政为民。此外，政府还要拓展有效的公民参与渠道，通过完善立法听证、决策听证、价格听证等途径，提高公民的政治参与热情和对政府治理的影响力，将民意测评和人民满意程度作为评价政府的重要指标。
　　5。建立权力相互制约和相互协调的运行机制
　　党的十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”政府的权力需要分解，政府的权力更需要制约。英国政治学家阿克顿早就指出，绝对的权力，绝对的腐败。对于政府权力，需要在政治制度的设计上采取防范措施，也就是要对政府权力进行分开和制约，在政府的权力范围内实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。只有建立权力制约和相互协调的运行机制，才能有效地防止出现任何个人和组织过分集权或独揽大权的极端情况，制止政治权力在运行过程中产生的主观随意性。为此，党的十八大报告明确把权力结构划分为“决策权、执行权、监督权”三大构成部分，使这“三权”之间相互制约，并形成有效的运行机制。这样一种“三权相互制约”的权力结构，从根本上防止了对权力的滥用。
　　6。推进政府机构大部制改革
　　所谓大部制，即大部门体制的简称，是指在政府的部门设置上，通过优化机构，将相似职能集中在一个大的部门中，解决“左右一样齐、上下一般粗”的问题，按照“精简、统一、效能”的原则和“决策权、执行权、监督权”既相互制约又相互协调的要求，以便最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目的。2008年3月中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出“探索大部门制”，2011年国家制定的《“十二五”规划纲要》指出，“坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”党的十八大报告强调，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”大部制改革成为必须推行的决策和慎重进行的改革步骤。目前，发达国家的政府组成部门在中央一级一般在20个以内，州省一级为15个以内，郡县则为10个以内。反观我们，虽然改革开放以来经过七次机构改革，但国务院组成部门还有25个，省一级约为4045个，县一级约为3035个。由此可见，政府机构大部制改革的空间还很大。
　　7。实行省直管县（市）体制
　　党的十八大报告指出，要“优化行政层级和行政区划设置”，“探索省直接管理县（市）改革”。目前，中国的地方行政层级，广泛实行了省（区、市）、市（地）、县（市）、乡（镇）的四级制，形成了宝塔式的地方政府层级结构。这是中国自古以来地方政府层级设置最多的时期，在当今世界上的地理和人口大国中也鲜有其例。一般来说，世界上绝大多数国家的地方政府层级设置，均实行两级制。十八大后中国新一轮的行政体制改革，有必要适当减少地方行政层级，将现存的四级制逐步缩减为三级制，促进地方治理结构由宝塔型转向橄榄型，实现扁平化。改革的思路可以选择：适当缩小省、区规模，增设省级行政建制；改革市领导县体制，实行市、县分设分治，赋予县级政府更大的行政和财政自主权。所谓适当缩小省、区规模，就是在行政区划设置上，把一个大省分解成为几个省，或者从几个省中划出一块再设一个省，由此，中国的省级建制可以考虑增设至5060个。对于省级以下的市、县级行政区划，应实行市、县分设分治，即十八大报告指出的，“探索省直接管理县（市）改革”。今后，凡省会市和地级市政府，只管理其城市和郊区，除了自身的城市和郊区之外，其他的县（市）改由省政府直接管理，这样就能减少一个行政管辖层级。
　　8。推进政府绩效建设
　　当前，中国各级政府的财政支出都奉行预算为本，而不是绩效为本或结果为本。于是之造成从中央到地方，每个政府部门竭尽全力去扩大自身的预算基数，以便争取尽可能多的财政预算。与这样的预算型政府不同，绩效型政府则十分注重投入产出结构，进行成本收益分析，坚持以结果为导向，以结果为根本，以实际绩效作为财政年度预算的基本依据。党的十八大报告指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”绩效评估，是改进政府治理的重要环节，有利于提高行政效能，降低行政成本，提升公共服务质量。推进政府绩效建设，需要改变以往的重决策、轻执行、轻评估的状况，尽可能地拓展公民参与渠道，科学设计绩效评价的要素、指标和程序，特别是要引入独立的第三方组织，参与绩效评价，完善绩效评价体系。对于发生的一些重大的、突发的公共事件，应采取外部评价机制，成立独立的评估机构，通过组织听证会、民意调查等方式，提高绩效评估的科学性、独立性和公正性。
　　9。推进政府透明化建设
　　党的十八大报告指出，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”所谓实行权力公开、权力在阳光下运行，就是建立透明化政府。透明化政府，是指政府制定的公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开，凡是不公开的政策不能实施。政府制定的公共政策和实施的管理措施，表现为政府信息。将政府信息公开，是公民参与和完善政策过程的前提条件。从科学管理和政策优化出发，除涉及国家机密、社会安全和商业秘密外，政府管理所涉及的各种信息资源，以及公共政策和调研报告等，都应当对社会公开。关于政府信息公开，
　　当今世界上已有100多个国家制定了《政府信息公开法》，中国在2007年4月也已经制定了《政府信息公开法》。因此，政府信息公开和公众获得政府信息的权利（知情权），被一系列的国际法律文件所确认。在今天的信息社会，政府信息公开已经为建设透明政府，实行阳光下的公共行政，为公民参与和政府评价，提供了基础性的资源。近些年来，我国的政府信息公开建设虽在不断发展，但也存在着故意隐瞒涉及重大社会利益或政府治理失败的那些政务信息。为此，还必须加大政府信息公开力度，取信于民。
　　10。推进政府责任建设
　　推进政府责任建设，即要构建责任政府。所谓责任政府，即政府的权力和责任始终是一对“双胞胎”，政府有权力、必担责，权力连带着责任，“责任也必然离不开权力，问责制是服务型政府建设的一项必不可少的制度”〔3〕。党的十七大报告明确指出：“加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”〔4〕2009年7月13日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有决策严重失误，工作失职，管理、监督不力，滥用职权或者不作为，对群体性、突发性事件处置失当，用人失察、失误，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等七项。同时规定，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式，轻重程度各有不同。受到引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一年时间到了，才可对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。
　　11。推进政府电子政务建设
　　政府的电子政务建设，即建设电子政府。电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供高效的、便捷的政务信息和政府服务。电子政府朝着这样一个理想的服务形态发展：第一，在公民尚未进入政府机关时即可获取大量的、丰富的信息；第二，公民只要在单一机关办事，所有的问题皆可随问随答，所办的事情立等可取；第三，如果公民申办的事情牵涉到多个机关，那么可在一处政府机关即可全部办理；第四，公民也无需直接进入政府机关，完全可经过电脑连线申办。政府的公共服务，将朝着“单一窗口”或“跨机关”的“24小时”不间断的“自助式”服务的方向发展。从本质上说，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平、更具有高附加值。从世界范围来看，电子政务在促进政府行政想着现代化、民主化、公开化、效率化方面发展，起着十分重要的作用。这里，特别需要指出的是，现代信息和通讯技术的发展，对政府管理理念、政府治理结构、政府程序和工作流程、政府政策和政策制定都发出了巨大的冲击波。电子政务在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较优势。因此，要加快政府的电子政务建设步伐，着力建设一个无缝隙的政府（seamlessgovernment），即公民在任何时间和地点都可以得到政府的服务。
　　12。推进政府反腐倡廉建设
　　服务型政府必然是廉洁政府。推进政府反腐倡廉建设是塑造廉洁政府的要求。当前，我国的各级政府面临着反腐倡廉的严峻斗争。2011年胡锦涛在“七一讲话”中指出，“反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持。全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”〔5〕根据国家预防腐败局公布的数字，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。最高检察院报告，2011年全年共立案侦查贪污贿赂犯罪案件2。5万余件，其中大案1。8万余件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2200余人（含厅局级198人、省部级7人）。2012年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大五次会议报告工作时指出，加强反腐败国际司法合作，完善境内外追赃追逃机制，会同有关部门追缴赃款赃物计779亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人，同比上升27。2013年1月9日，中纪委、监察部发布了2012年大案查办情况，全年因贪污贿赂受处分达30315人，平均每天83人。这些事实说明，政府必须加大反腐倡廉力度，塑造廉洁政府形象。为此，要加大对权力的制约监督，积极探索并实行财产申报制度，从源头上遏止腐败的发生。
　　参考文献：
　　〔1〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。以下凡引用18大报告，均同此。
　　〔2〕《习近平在中央党校秋季学期开学典礼上强调牢固树立正确世界观权力观事业观》，《人民日报》2010年9月2日。
　　〔3〕许耀桐。行政体制改革：十年十成果〔J〕。法制与经济（上旬刊），2012，（12）：911。
　　〔4〕胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日。
　　〔5〕胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日。