容志：信访制度遭遇困境的根源在于权力过分集中

　　当前信访制度遭遇困境已经成为体制内外的共识，但这种困境究竟如何产生，以及如何走出困境，则分歧较多。有人提出取消信访制度，有人认为需要加强信访部门的职权，还有的认为只要改“属地原则”为“谁引发谁负责”即可解决问题。笔者认为，信访制度逐渐扭曲甚至异化的原因当然很多，但其实质上突显的是社会利益整合机制缺失与利益结构失衡的问题。仅仅靠信访制度来解决这个问题，在很多情况下无异于缘木求鱼。
　　任何社会都会有利益矛盾和冲突，不同的个体和群体也会有不同的利益诉求。因此需要形成一定的利益表达、筛选、协商和整合的机制与平台，以利于社会诉求传递到决策中枢，转化为政治输出，形成国家与社会的良性政治沟通。在计划经济时代，社会组织方式以“单位制”为主，众多的单位实际上成了解决纠纷、化解社会矛盾和执行政策的主要渠道与平台，越过单位而进入信访途径的案例并不多，所以计划经济时代的信访工作并不像今天这么头疼。随着市场经济建立以及单位制的解体，传统组织化的利益调节机制逐渐式微。一方面，市场经济塑造了多元的经济主体和社会主体，人们的利益结构、利益观念发生变化，利益差别显现，利益越来越多元化和多样化，对利益协商整合机制的要求也越来越强烈。另一方面，原有的以单位为平台和渠道的整合机制崩解，在国家和公民之间失去了缓冲地带，国家开始面对每个原子态的个体，而社会个体的各种利益诉求也只有通过信访这个渠道向国家表达并要求予以解决。这两方面的因素共同叠加，就将信访渠道挤爆炸了。
　　为什么信访不能解决好这些利益诉求和问题呢？其原因并不在于信访本身，而在于我们权力的科层结构。一般来说，信访无效分为这么几类情况：
　　第一类是应该解决但基层政府不愿意解决。比如地方政府决策失误、执行不力，或地方行为直接导致的利益纠纷，在这种情况下，地方政府往往会理性权衡其收益和成本。如果改正错误的成本很高，即其自身既得利益受到很大损害，而上级的惩罚成本很小，那么就会置之不理，或采取劝访、截访甚至强制手段对上访人员进行阻止。反之，可能会真正解决问题，给信访人员满意的答复。这里的重要变量是上级对真实情况的了解以及向下级施加的压力。由于管理层级和幅度的关系，上级与下级的信息往往是不对称的，上级要亲自了解和处理所有问题，必须付出相当高的成本。在这种情况下，上级对下级的监督经常会出现失灵。
　　第二类是不应该解决而基层政府也没有解决。不排除个别社会成员个体提出不合理的诉求，或者超过了合理的界限，漫天要价。在这种情况下，地方政府作为当事人或者矛盾的直接处理者，也往往陷入说不清的尴尬境地，因为政府既是公权力掌握者，又是解决问题的当事人，公民找政府说理，政府却无处找人说理，两者之间没有置身事外的第三方。
　　第三类是无法解决因而基层政府没有解决。基层一线工作人员对信访困境的抱怨主要来源于此。在调查中发现，大量问题并非由信访部门或基层政府造成，例如上级主导的动迁、国家级省级重点工程项目、改革开放前的历史遗留问题、政策分歧问题等，最后却必须由信访、维稳部门和基层政权予以化解和平息。这就造成引发主体与化解主体之间的双重错位：首先是横向错位，即信访部门被迫跨越其自身的权力和职能，扮演起了问题和纠纷的解决者与协调者的角色。其次是纵向错位，处于科层最低端的基层政府处于明显的“权力劣势”，其决策权和可动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有“碎片化”的倾向，他们没有能力解决超越其权限的问题。而上级政府又要求下级政府以“维稳”的方式应对公民的现实诉求，结果变成由下级政府来纠正或调整上级政府的决策或“失误”。
　　但是，随着对信访考核压力的增大，不论上面哪一种情况，只要发生越级访和到京访，都要追究下级或基层政府的责任，这就会迫使基层政府采取一切办法对访民进行阻止。上级政府采取这种考核的原因也能理解，因为它没有能力逐个甄别上访案例的真实情况，真正处理这些问题，只能“一刀切”地发还地方并进行数目字考核；同样的道理，为了防止大家互相扯皮，也“一刀切”地规定属地负责。
　　可以说，现有的信访体制在某种程度上造成了“应该基层解决的问题没解决、不应该由基层解决的问题又强令基层解决”的尴尬境地。这种尴尬是权力集中的必然产物。从国家和社会来说，权力集中于国家，缺乏有社会公信和权威的第三方主体进行矛盾自纠和自我化解，使得所有问题都涌向国家，必然超过其承载能力。从政府系统内部来说，权力集中于上级，公民总期望上级出面施压，层层向上就到了中央，而中央又无力面对所有问题，故而一刀切地进行考核。而真正需要解决的体制、机制和政策问题，则大家往往都视若无睹，刻意回避。最后不仅问题没有解决，访民不满意，到京访数量越来越多，基层工作人员也不满，“维稳”经费越来越高，大家都感觉到委屈。更有甚者，部分社会成员利用现有的考核制度进行“牟利”，不寄望于问题的解决（或者问题已经解决），而寄望于地方政府“花钱”买太平，完全走到了制度设计初衷的反面。
　　构建社会利益整合机制的重点，还是小平同志讲的改革“权力过分集中”的老问题。其重点主要是三个方面：
　　其一，建立独立于行政部门的利益仲裁机构。这并非搞三权分立，依法治国客观上要求提高法院对同级政府的独立性，能客观公正地进行审判和裁决，甚至能纠正同级或下级政府的不当行为或违法行为，这样才能树立法治的权威，引导老百姓真正“信法不信访”，政府对法治下的“涉诉访”才能理直气壮地回绝。同时，积极发挥人大的监督、调查和决策审查职能。对于众多涉及政策的利益分歧，政府往往不愿管或不能管，法院对于抽象行政行为也不予受理，人大的相关委员会可以受理这些诉求，组成独立的调查机构进行研究，必要时进行公开讨论，这样一方面提高政策的科学性和民主性，及时纠正不适当的政策；另一方面也是很好的公共学习机会，引导公众理性参与公共问题讨论，少数不合理的诉求也就自然被过滤。
　　其二，发掘和培育社会自身的定纷止争能力。成熟的公民社会具有一定的自我调节和纠纷化解功能，能有效分流走部分涌向政府的诉求。某些民间人士的社会调解作用，有时要超过政府的千言万语，起到良好的矛盾疏解作用。某些社会组织能将原子化的个体重新组织化，形成共同的利益表达，这既有利于降低政府面对原子态个体的成本，也能在社会群体之间形成一定的制约和张力，防止利益结构的过分倾斜。执政党作为人民利益的代表者，应该积极主动深入到这些社会组织中，做好沟通、交流、疏解和凝聚作用，真心实意地为群众排忧解难，在维护群众权益的过程中赢得广泛支持和拥护。
　　其三，改革权力过分集中于上级的现状，优化地方治理结构。一方面减少垂直管理条线，下放规划权、审批权、人事权等行政权力，涉及地方群众的决策和项目，要征询群众和基层政府的意见，完善政策的风险评估，建立决策失误的责任追究机制，防止政策引发利益失衡和分配不合理；另一方面，规范各级政府决策、执行、监督的机制和程序，加强各类政务信息公开，强化人大、政协、社会舆论、社会组织对同级政府的横向监督，防止地方政府“乱作为”和“不作为”，提高基层政府对基层民意的敏感度，从源头上堵塞由于公权力使用不当导致的利益侵害和冲突。
　　可见，信访不是简单的去和留的问题。如果取消它，又无其他的表达渠道，政治沟通如何保障？如果保留它，不能改革创新，最终困境依旧。问题的关键在于，我们究竟是积极正视社会利益分歧，构建利益整合机制，还是以信访和“维稳”的方式拖延制度建设日程，回避真正的制度革新？究竟是不能为，还是不愿为？在改革开放已经三十多年的今天，我们应该越来越认识到，如果我们的发展是建立在利益失衡的基础之上，那么不仅会造成越来越多的社会问题和信访问题，发展本身也会因为基础不稳而丧失后劲