田文利：信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究

　　摘要：信访的性质是确定信访制度功能的前提和基础，根据信访的性质和功能来定位制度的结构，从而最终建立制度的基本原则体系。这是一个有内在逻辑关联的制度体系。首先，信访制度的具有四种属性：信访是重要的民主机制，信访是三位一体的“免疫”机制，信访是“反思改错”的“再处理”机制，信访是国家伦理的重要检验标尺。其次，信访具有实现民主、理性反思、高度整合、保障制度安全、防范风险以及保守国家伦理价值的诸种功能。再次，建立一个与立法、执法、司法机关相平行的独立的信访委员会，赋予其一定的软权力和硬权力，使其以三角型裁判结构来应对大量信访事件。最后，对信访制度应当以独立、综合、被动、穷尽救济为基本原则进行重调整。
　　关键词：信访制度权利权力
　　引言：这一问题何以如此重要？
　　从目前对信访制度的研究当中，存在着一种明显的倾向，那就是取消信访制度，其理由是信访制度的是一种非理性、非法治化的制度，而信访的效率低下也更加证明这种制度存在已经没有必要。这种倾向受到理论界和家务界越来越多的追捧，以至于让众多的信访人和信访机关及社会公众越来越质疑信访的合法性。这些观点、质疑及信访的实际效果常常缠绕在一起形成一种涌动的暗流，使信访制度置于一种危险的境地。目前在信访的理论和实践中，同时出现若干种互相矛盾的现象：其一，一方面涉法信访、陈年信访不断出现、不断升级，另一方面信访机关极力将涉诉信访、疑难信访分离、排解出去。其二，一方面从制度上加强信访工作，强调信访责任制，而另一方面信访又成为敏感、回避的问题。其三，一方面强调信访的人民性和民主性，另一方面又出现将信访人拘留、送精神病院等司空见惯的做法。从这些矛盾来看，不同层面、不同角度地关涉到信访性质、功能、结构及原则等几个方面的问题，换言之，正是这几个方面的问题没有从理论上认识清楚，才导致我们思想上的混乱和实践中的偏差。总体来看，目前我国对于信访制度的研究存在着如下几个方面的误区：
　　（一）实然性的描述代替应然性的分析
　　现在学界流行是分析模式基本上是实然的模式，而非应然模式。也就是对于信访的研究往往过于看中信访现在是什么样子，将现在的样子当成信访本来的样子。其实表象与本质完全是两回事。与黑格尔的“现实的都是合理的、合理的都是现实的”的理论相反的是，“现实的不一定都是合理的，合理的也不一定都是现实的”。因此，我们应当区分实然与应然，将信访现象与信访的本质区别开来，先定位信访的应然状态，然后再来反思信访的实然问题，再从现实中寻找信访的理想“翅膀”，再以理想来引导、解救信访的现实困境。
　　（二）单一的分析模式取代了综合的分析模式
　　实务界看信访的模式，往往是单一视角下单一结论。立法机关将信访看成是立法权力的形式，而执法机关又将信访看作是执法权的辅助，司法机关也将信访看成是本系统之内的信访事项。这种模式下，最终的结果是“各家自扫门前雪”，而那些事实复杂、性质综合的信访问题就成了三家之间踢来踢去的“皮球”。与实务界紧紧把住自家门口的情况相类似的是，理论界的学者也常常从政治学、社会学、法学、管理学的角度来分析信访，得出的结论往往也是各执一词而失之全面。其实，这是一种片面的分析模式所导致的必然结果。笔者以为，如果不从整体上看、不从未来上看、不从形而上的角度看，信访就会是“盲人”所“摸”的“象”，结果必然是各言其理，自说自话，自搞信访，最终也不能达成共识。
　　（三）碎片式的分析遮蔽了本质的分析
　　所谓碎片式的分析特征，在信访的处理模式上表现得最为充分，“谁主管、谁负责”，“谁的孩子谁家抱”等做法，是信访工作通常采用的工作原则。再加之信访的数量已经被当作公务员考核的重要指标，因而这些通常的原则更显出一种加强效果。“就地解决”、“源头解决”一旦成为一个绝对的要求，这种碎片化的方式就会被固定下来。而在这样的思路下，根本不可能追究信访的问题产生于何处，更不可能涉及信访的本质为何的问题。由此，信访的本质探索就成为一种“制度的不可能”。
　　综上，笔者以为性质、功能、结构及原则是信访制度中四个至为关键性的要素，为此，澄清对这四个要素的认识、阐示其间的逻辑关系就是十分必要的。总体而言，因为定性分析是起点，只有确定了信访是什么，才能赋予它何种功能，进而才能依照预计功能的实现设想，确定信访的总体制度结构，并且根据制度结构决定信访的基本原则。而这四个要素恰恰是决定信访实践及其具体的操作模式的关键因素。从内在的逻辑顺序来看，这四个要素是相互承接、相互配合、互为条件的辩证关系，定性分析的重要程度是居于信访首位的，其次是功能设定，再次是制度结构，最后是基本原则。
　　一、信访制度到底是一种什么性质的制度？
　　那么，信访到底是什么样的制度呢？换言之，信访的性质是什么？信访的本质是什么？有没有对信访的一个全面的、理性的认识呢？笔者认为，从应然的层面上，可以从如下几个角度来审视、体现信访的属性：
　　（一）相对于人民而言：信访是综合的、建构形态的民主机制
　　通常意义上，人们只把民主作为政治和法律层面的概念，但实际上民主似乎更应当作为一个国家全体人民的生活方式。在这个问题上，马克思的认识十分精辟，他认为：“民主与全体人民生活的一切现实环节相连，民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节；在民主制中，国家制度本身是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节。”〔1〕在我国宪法文本当中，规定了多种形式的民主制度。这些民主制度，可以说是不同领域不同形态的民主，而信访中所涉及的民主则是一种综合的、建构主义的民主，因为信访的宪法依据在于，“每一个公民都有对于任何国家机关和国家机关工作人员的批评建议权，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有申诉、控告和检举权。”〔2〕民主在这种含义上对民主具有一种改进和修复的意义，成为具有不断建构功能的民主。特别是对于信访来说，它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的救济程序，这一点是实实在在的人民民主机制。
　　（二）相对于国家权力机关体系：信访是三位一体的“免疫”机制
　　信访机制在国家与公民之间、在国家内部之间构成了一种解决问题的机制。这一点是从信访制度的目标上来看的，它的终极目标是解决问题，只要出现社会问题，信访就可以出面解决。从社会问题本身来看，任何国家都是不能缺少的。而从立法、执法和司法的功能来看，这三种权力只能在各自权力范围内运行，其有限性非常明显。从信访解决问题的功能来看，信访制度可以兼具救济、监督和修复三种功能：对于信访人来说，信访是一种救济手段，对于被信访机关来说，是一种具有监督功用的制度设计，而对国家而言，信访等于一种问题修复机制。可见，信访是集救济、监督和修复于一身的“国家机体”的“免疫”系统。
　　（三）相对于法治运作过程：信访是“反思改错”的“再处理”机制
　　从价值、规范和事实的关系原理出发，法治的过程就是一个不断由价值上升为规范、再用规范去指导事实、通过事实去反思价值的循环往复的过程。从法的三个基本界域来看，法治的过程可以看作是与此相对应的三个重要阶段：第一个阶段是立法阶段，第二个阶段是守法、执法及司法阶段，第三个阶段是法的反思阶段。〔3〕在这三个阶段中，第一和第二阶段是我们所注重的，而第三个阶段从某种意义上更为重要，因为没有反思，就不能发现法治体系中的漏洞和错误，不能提高法治建设的水平。信访机关分布于国家的立法、执法和司法职能机关，信访的实际作用是察看这三个国家权力机关里是否有不安全、不健康的因素，如有，则“隔离”出来并进行安全处理，然后再将之放回去。所以，从信访的结果来看，信访权力是超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力，它可以再次启动立法、行政和司法程序，将立法、执法和司法中的错误行为剔除出去。这里值得说明的是信访并不是要取代立法、执法和司法机关，而是在这三个机关不能完全实现其功能、或者丧失其功能时的一种替代机制，信访机制具有事后性、补充性和辅助性的特点。
　　（四）相对于国家整体功能：信访是国家伦理的检验标尺
　　国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关怀。国家伦理包括两个维度，第一个维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度，国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。第二个维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度，国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德规范。〔4〕从我国目前信访所反映的问题来看，大部分的信访指向了国家与公民之间的关系，从制度的正义性、公务员行为的合法性，一直到国家的道德性。尤其引人关注的是，在信访案件中，人们往往质疑制度公平性及政府的德性等在法律制度之上的伦理问题。如果将信访与其他类型的国家制度相比较，可以说，没有哪一个制度与国家的道德属性更加相关，可见，信访制度是政府的良心〔5〕机制之一。
　　二、信访机构应当具有何种功能？
　　由前面的分析可知，信访是国家整体机制的重要部分，信访机关是国家权力机关，信访权利是人民的民主权利，更是国家的伦理道德的彰显机制。因此，信访是一个地地道道的人民民主制度，是一个实实在在的国家制度机制。在明确信访制度的应然属性之后，笔者以为接下来的工作就是阐示信访制度的功能，具体而言，笔者以为信访制度应当具备如下几项功能：
　　（一）在现实中实现民主的功能
　　在信访当中所透露出来的民主气息应当具有几个特征，一是可见的民主，二是直接的民主，三是动态的民主，四是协商的民主。这几个特征与在立法、执法和司法中的间接民主、潜在民主、静态民主以及权力机关先征取意见最后再决断的抽象民主大为不同。
　　（二）理性反思、高度整合的功能
　　所谓理性反思原则，是指信访处理必须遵循更高的理性，信访不能站在一个具体的部门、一个具体的事项上进行处理，相反，信访应当将国家的整体目标作为最高价值，以国家的伦理、国家的公义为追求目标，不得偏向国家机关，也不得偏向信访人。因之，信访的这项功能要求信访委员会要站在更高的立场上，来协调道德、政治、经济、法律等几个层面的问题，而信访委员会工作的价值目标并不是局部利益和短期利益，而是国家的整体和长远利益。
　　（三）保障制度安全、防范风险功能
　　按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程〔6〕的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。因而，在我国整体的国家机关体系当中，信访委员会就充当了一个定纷止争、解决矛盾的“保健医生”的角色。
　　（四）保守国家伦理价值的功能
　　如果政治与民意的表达和利益的调整有关，而立法、执法和司法机关都与法律有关，而法律又是利益的分配体系，那么这两个国家的宏观层面就都是以利益为导向的国家机制。从利益的主体来看，由于利益的客体对主体的附属性，因此，利益本身就意味着引发冲突的可能，不同的利益群体为了争夺利益就会引发社会动荡。而要使利益的分配符合公义的标准，必须要有国家伦理，这个国家伦理存在于国家法律之前，而且透过全部的法律活动实现国家公义这种伦理要求的。在国家伦理这个层面，我们一直强调以德治国，但从现实法律制度来看，法律的道德性还不突出，而从国家权力和国家机制来看，我们国家体系当中也没有如此的机制。因此，将信访作为国家伦理的一个实现机制也未尝不可。
　　三、理想信访制度结构重构
　　根据信访制度的应然本质和功能设定，笔者认为，我们必须要从结构上对信访制度进行重新架构，只有这样才能体现信访制度的性质，实现信访制度的功能。
　　（一）信访委员会的宪法地位探索：平行部门还是更高一级权力部门？
　　对于立法机关来说，信访是一种对立法行为进行介入的一种方式，信访委员会的意见很可能形成对立法的修改建议；对于行政机关来说，信访是一种对行政行为的再处理方式，是对行政主体的行政行为进行监督、改正的方式；对于司法机关来说，信访是一种对司法行为的再处理方式，是对司法行为进行评价、监督和修改的行为方式。可见，信访委员会应当比前三个机关更具有权威性，其地位应当在三者之上。但从宪法所规定的人民代表大会才具有最高地位来看，信访委员会的这种设置显然与此相左。这样，在纵向上信访委员会不可能凌驾于现有国家机关之上。因此，鉴于我国特殊的宪政体制，我们可以考虑在横向上单独设立一个信访委员会，使其产生于人民代表大会并对人民代表大会负责，同时使其与国家行政机关和司法机关并列，专门处理上述国家机关的信访事项。
　　（二）信访机构设置：是独立的信访委员会还是哪个部门之下的信访委员会？
　　如果将信访委员会设置于人大、政府或者司法机关之内，就不容易对三种国家机关产生监督、评价或协调和处理作用。因此，还是独立为好。就如同政府法院和检察院由人大产生一样，信访委员会也由人大产生，对人大负责并报告工作。在信访委员会机构独立的同时，还要注意信访委员会内部机构的设置，目前国家信访局是按照信访事项的类别进行设置，如办信一司、二司、接待来访、国家投诉受理办公室、督查室等内部机构，而未来的信访委员会的内部机构则可以考虑立法建议类信访、执法类信访和司法类信访三个不同的内部职能机构。这种设置的好处是与国家权力体系有对应性，加强信访的专业化，提高工作效率。那么信访委员会会不会干扰人大、政府和司法机关的职能呢？笔者以为，如果从职能的衔接顺序、职能的运行方式等方面进设置，就可以避免机构之间的重复或重叠，反而成为互相支持、互相配合的关系。
　　（三）信访处理结构：直线结构还是三角结构？
　　从结构上看当前的信访模式的设计，可以归结为三句话：“信访人急得到处窜、信访机关催促千百遍、有权机关就是拖着不办”。这种模式的弊端就是三家都不得不浪费系统资源：信访人转圈告状最后还是落到“冤家”手里，在原来的基础上有可能再加上打击报复；信访机关接待了半天，但都得转出去，因为信访机关无权介入具体事件，只能靠有权机关；而有权机关又是当事机关，如果改正错误就得受错案追究。这就是死胡同式的直线式模式。笔者以为，要从这个制度陷阱跳出来，就必须改变这种不合理的结构，如可以采取信访机关在上、信访人与被信访人在下的裁判式结构设计。我们迫切需要改变目前信访机关只能转信、不能办理、只管过程、不管结果的“直线”模式，代之以直接调查、直接办理、直接建议、直接执行、确保效果的“三角型”模式，这种结构模式的好处是信访机关容易发挥职能优势获得权威和效率，全面解决大量、多种类型的信访案件。
　　（四）信访权力模式：软权力还是硬权力？
　　信访的权力是综合性的、第二层次的权力，不宜直接运用硬权力，信访委员会可以在信访人和被信访人之间进行调处，根据情况提出调查报告和改正建议，由被信访人自行改正执行，如果被信访人经过敦促后拒不改正，则信访机关有权力运用强制性权力保证信访委员会的意见被执行。可以说这是一种“软权力在先，硬权力在后”的模式设计。
　　四、信访制度设计的基本原则
　　从信访的处理对象来看，信访问题来自于各个国家权力机关，因此，要将不同国家机关产生的问题收集起来集中处理，信访机关首先应当专业化。为此，就要有立法信访、执法信访和司法信访。现在各个国家权力机关虽然都设有信访机关，但这些机关的地位不够高，职能不够明确，最为根本是的这些信访机关不独立于国家机关，最终就形成自己修正自己的问题、自己做自己的法官的局面。而要改变这种局面，就要将信访机关独立出来，成立专门的信访机关，局内设立法信访、执法信访和司法信访三个大的内部机构。
　　具体来说，笔者以为，在设计新的信访制度时要注意以下几个基本原则：
　　（一）独立原则以确保其有效性
　　所谓独立性原则指的是信访委员会独立于立法、执法和司法机关，不隶属于这三个机关，自己成为一个独立的事项处理系统，但这一系统又有与三个权力机关相对应的职能部门，专门处理专业信访事项。这一原则的主要目的在于使信访成为一个能够处理三个权力机关产生的问题的机关，否则，如果信访机关沉于任何一个机关，都会失去其应有的效能。
　　（二）综合原则以保障其职能的挑战性
　　信访机关之所以要遵守综合性的原则，主要基因于信访是权力性质，信访并不单一具有解决立法、执法和司法问题的功能，而是三者兼具，不论哪一种权力机关出现问题，都可能反映的信访机关，因此单一的手段是难以应对现实挑战的，所以特别需要超越立法的抽象性、执法和司法的具体性，而要以解决问题为中心，配置与其功能相匹配的方式。
　　（三）被动原则以避免其权力膨胀性
　　信访机关的职能设置以被动原则为基础，之所谓被动原则，是指没有信访人信访，信访机关不得主动干预信访事项，这些事项仍然属于立法、执法和司法机关的权力范围。立法、行政、司法等权力属于第一层次的权力，可以直接对相对方的利益做出分配。如果信访制度直接干预利益分配，会对司法、行政、立法造成冲击，带来制度的混乱。与之相比，信访机关的权力，是高于立法、行政、司法之上的第二层次的权力，在第一层位权力正常发挥作用的场景下，第二层位的权力不起作用。
　　（四）穷尽救济原则以确保其终极性
　　所谓穷尽救济原则指的是信访人在现有的立法、执法或司法体制中，用尽应有的办法，仍然得不到公平处理的情况下，才能向信访机关投诉。这一原则是为了在国家各权力机关与信访机关之间在职权上划分清晰的界限。不将信访作为最终性，就不能起到反思作用，立法、执法和司法的错误就仍然会继续地存在下去；同样，不将信访作为最终性，就不能解决立法、执法和司法中产生的种种问题。
　　综上可见，是信访的属性决定了信访制度具有重要功能。为此，我们需要依据信访的这种性质确立信访的功能，根据信访的性质和功能来定位制度的结构，从而最终建立行之有效的基本原则和操作规程。信访制度的性质实质上是由信访人发动的、由信访机关负责处理的、对国家先前行为的修复或纠正机制。一方面，通过信访，信访人对受到的国家行为损害的权益要求重新处理，另一方面，通过信访，信访机关对被信访机关的行为进行建议性和强制性的更正活动。信访的这种性质，是确立和完善信访制度的根基。正是这种性质，才能决定信访是什么，然后信访才有可能做什么，最后才是信访制度能够做成什么。可见，这是一个有着极强逻辑关联的制度体系，是一个从功能定位到结构设计、再到基本原则的连续动态过程。
　　注释：
　　〔1〕参见李光灿、吕世伦主编《马克思、恩格斯法律思想史》，法律出版社2001年出版，第143页。
　　〔2〕《中华人民共和国宪法》第四十一条。
　　〔3〕田文利、张筱薏：《法治实践中价值、规范与事实关系初探》，载《法学论坛》2007年第5期。
　　〔4〕田文利、聂振华：《论国家伦理是警察伦理存在的正当性基础》，载《中国人民公安大学学报》2008年第4期。
　　〔5〕在十一届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理温家宝在人民大会堂与采访十一届全国人大一次会议的中外记者见面并回答记者提出的问题。温家宝说，要推进社会的公平正义。如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。
　　〔6〕参见〔英〕卡尔波普尔著、陆衡等译《开放的社会及其敌人》，中国社会科学出版社出版，第一卷，第114页。
　　作者简介：田文利，法学博士，河北工业大学人文与法律学院副教授。
　　文章来源：载《行政法学研究》2011年第1期，发表时略有改动。