谢志岿：转型期社会问题与国家治理创新

　　内容摘要：改革开放以来，中国经济发展取得了巨大成就，但一些深层次的制度问题也逐渐显现。对于目前中国发展中存在的问题，有观点认为，只有实行西方资本主义民主，才能根本解决。这一主张在理论上不成立，在实践上也蕴含着巨大风险。因此，在当前条件下，“治理创新而不是西方式民主化”，或者说“功能的提升而不是根本结构的改变”，才是中国下一步政治体制改革的方向和核心内容，也是推进中国式民主的现实路径。通过治理创新，既可以解决中国目前面临的问题，也可以最大限度降低经济社会转型的风险。国家可以通过赋予一些地区（如经济特区）先行先试权，为治理创新提供经验。
　　经过三十多年改革开放，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，同时，也积累了诸多社会问题。面对中国的发展，形成了两种截然不同的声音。一种声音认为，二十一世纪是中国的世纪〔1〕，中国三十年发展所取得的成就造就了一种所谓的“中国模式”，一种不同于欧美现代化路径的成功模式。研究者认为，这种发展模式所形成的“北京共识”，取代广受怀疑的“华盛顿共识”，指引世界其它一些国家在有一个强大重心的世界上保护自己的生活方式和政治选择。这些国家不仅在设法弄清如何发展自己的国家，而且还想知道如何与国际秩序接轨，同时使它们能够真正实现独立〔2〕。而另一种观点认为，中国行将崩溃。理由是中国发展中出现了各种问题，如腐败问题、银行体系问题、国企问题、财政赤字、缺乏法治、假冒伪劣商品、环境恶化、民众抗议等等。随着经济全球化，将加剧中国的社会危机，中国将无法解决这些危机，导致国家崩溃〔3〕。虽然10年前关于中国五至十年内即将崩溃的武断臆测没有应验，但这种声音一直没有停歇，近期又卷土重来〔4〕。
　　中国改革开放以来取得的成就，有目共睹，不容否定，但是，积累的问题也不容忽视，尤其是一些深层次的制度问题逐渐显现。如果我们盲目乐观，不下决心切实解决这些问题，确实可能危及我国整个的社会主义事业，发生邓小平警告的党和国家“改变面貌”的问题〔5〕，可能使我国改革开放取得的成就得而复失。因此，解决经济社会发展中面临的问题，既是保持中国经济社会持续发展，也是使中国模式能够真正成为一个成功模式的必由选择。
　　一、当前中国的主要问题是不是根本政治制度的问题？
　　在关于中国问题及其对策的讨论中，有一种观点值得引起特别注意，就是将中国目前的问题归结为根本政治制度的问题。认为，中国当前政治、经济、社会领域出现的主要矛盾和问题，根本原因是没有实行西方资本主义民主，如果实行西方资本主义民主，这一切问题都可迎刃而解。这一主张在理论上是不成立的，在实践上也蕴含着巨大风险。
　　西方民主路径将解决中国目前经济社会发展遇到的问题寄望于西方资本主义民主，有三个主要的理论预设，即：（1）西方民主可以有效地解决我国目前存在的比较严重的腐败问题；（2）通过西方式的民主化，可以解决目前中国政治体制与经济体制不相适应的问题；（3）西方竞争性民主的核心制度具有普适性。
　　西方民主路径的这些理论预设均存在问题，西方资本主义民主并不一定能解决中国的问题，反而，可能存在巨大的风险。
　　第一，西方资产阶级民主制可能异化为分赃式资本主义政体，导致民主机制失效。西方民主制度本质上是不同利益集团通过选举政治竞争国家控制权的一项制度安排，是一种以利益分野为基础、以政权为目标的竞争性的民主。西方民主遏制腐败的机制是权力制衡，即通过竞争性民主防止当权者腐败，如果当权者腐败无能，即剥夺其权力。这一观念具有悠久的传统并且深入人心，似乎是一条颠扑不破的公理。但是，事实并非如此。因为，这一观念存在着一个前提上的错误，即假定接替腐败政权的权力集团就一定是正义的。但现实并非如此。如果接替现政权的另一权力集团也并不正义，而是分赃式、掠夺式的，民主反对腐败的机制就会失效。发生在菲律宾、海地、印度尼西亚等多数发展中国家的民主化，就是如此。在这些国家，利益集团为了集团利益，利用民主机制谋求推翻现政权，在取得政权后，这些集团又利用夺得的政权为自己谋取利益，然后可能再被别的利益集团推翻。每一次民主竞争的结果，改变的都只是“城头大王旗”，不变的是掠夺型政府。如果民主制陷入分赃式利益团体执政的循环，就不能有效的遏制腐败，也不能有效地解决治理的问题。也就是说，如果竞争性民主异化为互相对立的利益集团争权夺利的工具，形成所谓的分赃式资本主义（BootyCapitalism）政体，竞争性民主的作用机制就会失效。
　　第二，西方式民主也不是经济发展的必要条件。西方民主路径认为，通过实行竞争性民主化有利于实现中国经济的持续发展和繁荣。这也是一个似是而非的观念。世界各国的经验事实表明，民主与经济发展没有必然联系。民主化带给拉美、非洲和东亚很多国家的结果不是经济发展，而是经济停滞；而新加坡没有实行西方民主，也实现了经济的快速发展。事实上，经济发展与“政治市场关系”、产权制度、市场制度、法治等因素有着更密切、直接的关系。因此，与上述因素相联系的政治体制改革而非西方式民主化才是实现中国经济持续快速发展的制度基础。
　　第三，西方民主在某种社会条件下蕴含着巨大的社会风险。西方民主路径认为，资本主义发达国家通过西方民主制度解决了本国的社会问题，我国同样也可以通过西方民主制度解决我国的政治经济社会问题。这一预设忽视了民主的条件和风险（负效应）。竞争性民主要发挥作用必须具备许多辅助条件，如经济发展水平、社会结构（核心是中产阶级规模）、公民文化、法治水平、国家效能等等。缺乏这些条件，竞争性民主不但难以遏制腐败，反而可能导致政治分裂和社会动荡。发生在资本主义发展中国家内部频繁的政治纷争和政权更迭就表明了这一点。我国资产阶级民主革命的历史也表明，民主化过程并不一定能成功地建立民主政权，相反，伴随这一过程的可能是社会动荡。我国辛亥革命后出现的军阀混战和割据，即对国家统一和人民生活造成了严重后果。更为严重的是，如果民主革命后一直不能建立秩序，国家可能会陷于长期的分裂和失控，就像目前发生在一些第三世界国家的情形那样〔6〕。
　　因此，中国当前的主要问题，不是实行西方民主的问题，也不是根本政治制度的问题。虽然，随着改革的深入，我国经济社会发展面临的很多问题确实都与政治体制有关，需要进行政治体制改革，但政治体制改革并不等同于实行西方资本主义民主化。当前，我们需要大力推进民主，但目标模式不是也不能是存在巨大社会风险的以三权分立和多党制为特征的西方资本主义民主。
　　二、治理创新：解决中国问题的钥匙
　　1治理与当前社会问题
　　当前，我国经济社会发展中出现了诸多矛盾和问题，主要表现在腐败、贫富分化严重、食品药品安全、安全生产、环境污染、群体性事件、决策失误等等方面。这些问题，损害了民众的利益，影响了政府形象，导致了人们不满，危害到治理的合法性。
　　这些矛盾和问题，从客观社会条件来讲，与我国所处的社会转型期和现代化发展阶段这一社会环境有关。正如亨廷顿所指出的，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱〔7〕。我国现代化目前所处的这个阶段，正是容易出现社会不稳定的阶段。
　　从治理而言，则与权力缺乏制约有关；与政府官员不负责任有关；与监督问责机制不健全有关；与行政过程不民主、不透明有关；与决策失误有关；与制度安排不配套、不合理有关；与公众参与程度低有关。但这些因素与根本政治制度并没有必然关系，因为在社会转型和现代化发展所处的特定阶段，不同社会制度下都存在这类矛盾和问题。因此，这些问题并不必然是政治制度的问题，而是治理的问题。它们与治理有关，与具体的政治体制有关。这些问题的产生与治理有关；其解决也需要通过治理的途径。因此，下一步，我们有必要进行深刻的治理创新或者说治理的革命。通过治理创新，全面提升政治体系的产出和功能，提升政治体系的回应性和政治过程的民主性，全面解决改革和发展中出现的矛盾和问题。
　　2治理创新如何可能？
　　（1）执政合法性与治理创新的动力来源。治理创新作为自身的自觉行动，其动力来源最受人们质疑。因为一般认为，执政党改善治理最大的动力来自于反对党对选民的竞争。在我国，共产党是唯一的执政党，没有这类竞争，因而可能创新的动力不足。虽然党派的竞争是对执政党最大的政治压力，但是，这一压力并不一定总是有效，而且具有巨大的社会风险，因此，我们不能借助这一路径。这在前文已经讨论。但这并不意味着没有党派竞争的压力就不可能有治理创新的动力，排除共产党本身的性质和宗旨不谈，民心向背和执政合法性作为外部压力一直是促使执政党改进治理的动力，也是权力制衡的一种表现形式。胡锦涛在党的十七大报告中即明确指出，“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡。”中国改革开放政策实践及其所取得的发展成就，也表明中国共产党有动力和能力改善自身的治理。
　　（2）结构功能主义的理据。与冲突理论将社会冲突视为社会进步的动力不同，结构功能主义认为，系统具有自我修复和维持的功能，能够通过改善自身的功能，维持政治体系的稳定。结构功能主义认为，结构和功能之间并不是严格对应的，同一种功能可以由不同的结构来满足。所以，在进行功能分析时，不仅要考虑已有的单位，还要考虑同样能够满足功能要求的其它单位。也就是说，用来履行同一功能的多种结构或单位是可以替代的。同时，功能具有“正功能”、“反功能”和“显功能”、“潜功能”之分，它们对结构起着不同的作用〔8〕。结构功能主义理论揭示，某些治理的功能并非只有某种结构可以提供，选择某种结构，应视乎这种结构的效应。在社会冲突处于一定的范围之内的时候，政治系统是可以通过功能调试适应经济社会变化、维持系统的延续的，适度的社会冲突可以促使政治体系作出政治输出方面的改善，从而有意识地消除社会冲突及其根源。而如果社会冲突过于激烈并且难以调和，则可能导致结构和功能的双重紊乱，无法正常地形成政治输入和输出，导致政治体系的崩解和治理失败。这也是可能引发激烈冲突的结构不可以轻易选择的原因。
　　（3）新加坡和中国已有的成功经验。新加坡长期以来由人民行动党一党执政而非多党轮流执政，但是，新加坡实现了经济发展，政治廉洁、民生幸福及社会和谐。按照吕元礼的总结，其执政经验包括理性执政、托管执政、依法执政、为民执政、贤能执政、强人执政，同时，用道德、高薪、法制、竞争等手段来保证执政党的廉洁。这是新加坡保持活力和廉洁的原因。在构建和谐社会方面，人民行动党注重坚持观念转型、强调经济优先、以文“化”人、以家庭为根和依法严管，保持了新加坡社会的和谐〔9〕。新加坡的治理经验表明，一党长期执政同样可以保持发展、廉洁与活力，这为通过治理创新解决发展中存在的问题提供了经验支持。而中国改革开放以来经济社会发展的成就，也是在现有体制下通过治理创新取得的。德国学者韩博天认为，过去三十年里，面对大规模经济转型带来的巨大挑战，中国显示出了极高的制度创新能力，同时避免了转型过程中体制瓦解。中国是所有新兴工业国家中走得最快的，特别是在经济领域。谁都没有预料到这样的现象会出现在中国，因为在整个经济改革的过程中，一党执政的政治体制始终没有改变，而这种体制在几乎所有其它采用同样政体的国家都被证明是呆板的，缺乏灵活性的〔10〕。这说明，经济社会发展的成就可以在不改变现有体制下实现。
　　三、治理创新的重点领域与政治体制改革中国道路的核心内涵
　　本文所谓的治理创新，是指在维持现有政治体系，不改变根本政治制度的前提下，所进行的各种治理方式的创新，包括政治体制、行政体制、经济体制和社会体制各个领域的改革等。本文认为，当前应重点推进如下领域的治理创新。伴随这些领域的治理创新和政治体系功能的增强，我国目前面临的诸多经济社会问题一定能够得到有效解决。
　　1财政民主。财政是公共服务提供和公共部门自身运行的基础。确保公共财政用于公共的目的，是提高政府效能，也是防止官员腐败的基础环节。甚至可以说，管好了财政经费的使用，使之合理地用于公共的目的，就基本上管好了整个政府，并且不会对政治体系构成大的影响。因此，
　　实行透明的、民主的公共财政，应该是治理创新的重要突破口和基础环节。
　　首先，要推进预算民主，确保公共开支用于公共目的。政府的每一笔经费的具体数量及详细用途，都要由人大预算委员会和相关专业机构进行详细的审议，并向全社会公开。未经人大充分审议和讨论的开支事项，不得列入预算，不得开支。其次，要加强经费使用监督和审计，政府部门应公开经费使用情况，接受专业机构和社会的监督。第三，要健全民主财政的制度和程序。包括设立人大拨款委员会，加强人大计划和预算委员会的力量，将政府审计部门划入人大，作为财政监督机构等。同时，要完善预算审议和财政审计监督的程序，防止预算和经费使用过程中存在的问题。
　　2人事民主。将党管干部原则与民主选举、公推公选的原则相结合。人事决定权过于集中在有决定权的主要领导，造成了四个方面的主要问题。一是对上负责，人身依附；二是无视公众的利益和意见；三是缺乏公平，难以人尽其所；四是用人腐败。选人用人方面的问题，是影响公共部门及其工作人员价值观（包括工作态度和责任感）和工作效能的重要因素。因此，必须在坚持党管干部的基础上，推进选人用人方面的民主。（1）对于地方主要领导人，可由上级在考察民意的基础上进行差额选拔，提出35名候选人，然后由这些候选人发布自己的施政纲领，进行必要的竞选宣传，再由地方民众进行普选。通过上级的选拔提名与民众的选举的结合，促使地方官员既保持对上级的负责，也注重对地方和民众利益的负责和回应性。（2）对于政府主要组成人员，可由党委和政府领导提名，由人大投票表决。（3）对于政府部门的负责人，可以采取公推公选的方式，在一定范围内进行公开推举，然后进行考核，再由党委委员进行表决，提出拟任人选。（4）对于公共部门中层负责人，可以通过竞争上岗的方式产生（鉴于公推公选和竞争上岗等方式本身也存在着一定的局限性，采取这种方式产生的官员数量应控制在一个合理的比例，以使工作实绩、能力和资历等共同发挥作用）。
　　3决策民主。决策失误是造成治理问题的重要原因。对于关系经济社会发展的重大决策、重大立法、重大工程项目、重大财政支出，在决策前都要进行科学论证，广泛征求意见。对于争议较大的问题，要引入政策听证、政策辩论环节，反复论证。政策听证和辩论视决策权限可以由政府自行组织，公开举行，也可通过人大进行。改变过去政策制定采用内部听证和论证，不同意见难以得到集中、充分、系统的表达的做法，要广泛吸引专业人士和公众参与政策听证和辩论，在时间安排、议程安排上保证参加政策听证和辩论的人员能充分表达各种不同意见，使政策的优缺点得到充分深入地讨论。对于没有进行充分论证的事项，不得决策。要制定完善各类决策的具体程序，使科学决策、民主决策更加制度化，以减少决策失误造成的损失。
　　4阳光政府。推进政府行政行为、行政过程的公开化、透明化，政府的行政审批、行政决策、行政处罚和其它行政行为都应该按照政务公开的规定，予以公开，接受社会和公众的监督。政府政务公开的状况，要纳入公众对政府的评价体系并作为政府绩效考核的依据。
　　5监督问责。加强对公共权力的监督，包括对治理公正性的监督，对行政效能和回应性的监督，对廉政状况的监督。为此，除了要健全包括人大、政协、纪检、司法、行政监督在内的监督体系外，尤其要加强公众对公共权力行使的评价监督和新闻媒体的舆论监督，同时，完善问责机制和程序。公共部门要及时回应公众的需求和各项意见、建议，及时检讨公共政策，并对渎职和偏私行为给予恰如其分的处理。
　　6公共治理。按照全球治理委员会的定义，“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”〔12〕格里斯托克（GerryStoker）认为，“（公共）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。”〔13〕公共治理既能减轻政府负担，提高公共服务效率和质量，也能提高公民的参与，培养公民的公共精神。因此，政府、企业、社会组织和公民共同参与的治理成为现代公民社会的重要特点。治理创新应该合理界定政府的职能边界，理顺政府与市场、社会的关系，大力培育公民社会组织，致力于形成多元参与的治理主体结构和治理形态。使政府和公民社会组织良性互动，提升治理的开放性和水平。
　　7社会资本。罗伯特？帕特南对意大利南北发展差异原因的分析，深刻揭示了社会资本在治理中的作用。所谓社会资本，是指诸如信任、道德规范和社会网络等能够方便合作行为从而提高社会效率的社会组织特征。罗伯特帕特南指出，“社会资本，如信任、规范和网络，一般说来都是公共物品，而常规资本一般则是私人物品，这是社会资本的一个特性。社会资本并非是任何从中获益者的私人财产，这是个人寄身期间的社会结构的一个特性。”作为公共资源的社会资本的公共物品特征往往使得投资者与获利者并不一定一致，从而会造成搭便车和投资不足的问题。因此，社会资本的投资和创造就成为政府的重要职能。治理创新应该致力于创造和培养社会资本，为提高制度绩效提供社会道德基础。
　　8制度建设。在社会转型期，旧的制度已经失去效用，新的制度尚未健全，同时转型期出现的新的利益结构和社会矛盾也需要新的制度规范。很多治理问题是由制度本身的不配套、不衔接、不合理造成的。因此，加强制度建设，为转型期出现的利益格局的变化提供确当的规范，是解决中国改革开放以来出现的各种社会问题的最重要、最现实的途径，是实现中国社会新的转型的基石〔14〕，也是改善国家治理的重要基础。行政组织体制方面，要改革行政层级体制和行政部门体制，合理划分不同层级之间的事权、财权和行政关系，理顺不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构体系。
　　以上几大领域是本文认为应该重点突破也是对改善治理具有重大意义的领域。当然，对于具体的领域，不同的学者可以有不同的理解和概括。但是，如果能够实现上述领域的创新，一定可以在不根本改变现有制度架构的前提下，解决目前经济社会发展遇到的诸多问题，使国家治理水平得到一个质的提升，这也说明，治理创新具有巨大的潜力和作为。
　　在经济社会矛盾日益凸显并且尖锐的条件下，国家必须致力于治理方面的创新，以全面提升政治体系的功能和适应能力。因而，上述重点领域的治理创新，也构成了政治体制改革中国道路的核心内涵和重要路径。同时，以财政民主、人事民主、决策民主和公共治理等为核心内容的政治体制改革，也将极大地推进中国民主政治建设进程，成为中国式民主发展的重要内容和基础环节。
　　四、赋予经济特区治理创新的先行先试权
　　1经济特区与中国改革的“分级制试验”
　　中国的改革是一个反复试验，逐步推广的渐进过程。韩博天将中国一党执政的政治体制拥有强大适应能力的原因归结为中国拥有一种独特的政策制定循环过程（policycycle），即“分级制试验”（experimentationunderhierarchy）。尽管在中国政治议程中从不缺少宏伟的中央规划和技术官僚们制定的现代化方案，但在制定国家政策之前，分级进行政策试验在很多方面起到了有力的纠错功效。这种“分级制试验”不仅仅是渐进的制度变迁，而且可能带来全新的制度转型〔15〕。王绍光则认为，中国的政治体制是一个有学习和适应能力的政治体制，正是这种学习和适应能力，是理论界所谓的“中国发展模式”的关键环节〔16〕。
　　经济特区是中国改革的试验场和开放的窗口，是分级式政策试验的一个重要制度设计。以深圳为代表的经济特区，进行了多项在全国具有重要影响的改革试验，开改革开放风气之先，在中国的治理试验中曾经发挥了重要作用。如率先打破“铁饭碗”；率先进行价格改革；发行新中国第一张股票；率先在中国内地探索合同制职工社会劳动保险制度改革；率先实行土地拍卖；率先出台制度鼓励技术入股；成立中国内地第一家物业管理公司和业主委员会；探索实行“三轮两票制”的镇长选举制度改革；率先探索行政管理体制改革，等等。这些创新实践，为推进中国的改革政策探索了新路，提供了宝贵经验。
　　2继续赋予经济特区在治理创新方面的先行先试权
　　治理创新也是一个需要反复试验的过程。对于一些需要先行试验的创新，可以在一些地区，特别是经济特区先行先试。因为经济特区发展先行、问题先遇、经验先出，可以较好地发挥为治理创新探路的作用，同时，经济特区有改革开放的气氛和实践经验。并且，由于经济特区面积较小，成功的经验可以推广，不良的影响则可以控制在有限的范围。因此，在操作上，可以赋予经济特区在治理创新中的先行先试权，让经济特区继续在中国未来的改革开放中发挥重要作用。
　　在国家改革开放和经济社会发展新的阶段，国家赋予了经济特区新的改革创新使命。2008年，国家发改委《珠三角地区改革发展规划纲要》确定深圳“一区四市”的定位，即综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市和中国特色社会主义示范市。2009年，国务院批准《深圳市综合配套改革总体方案》。综合配套改革试验区的定位，确定了经济特区不仅是经济体制改革的试验区，而是综合性的配套改革试验区，表明经济特区肩负改革的任务更加广泛而深远。
　　2010年89月间，中共中央总书记胡锦涛、国务院总理温家宝先后考察深圳，对深圳等经济特区新时期改革开放提出了新的要求。胡锦涛在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话中强调，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好。中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用。并从五个方面对经济特区下一步改革发展提出了具体要求。
　　在过去的30年间，经济特区为国家的治理创新进行了大量的探索，取得了巨大成绩。这些治理创新所涉及的领域是全方位的，但就其产生的重大影响而言，则主要是在经济和社会领域，政治领域改革创新的力度和影响没有其他的领域大。经济特区需要在现有的制度架构和社会条件下，大力推进包括政治体制改革在内的治理创新，推进财政、人事和决策民主，建设阳光政府，加强监督问责，实行公共治理，培育社会资本，完善各项制度建设。通过上述各个领域的治理创新，切实解决改革发展中出现的各种矛盾和问题，实现经济繁荣、政治民主、民生幸福与社会和谐，为进一步深化中国的改革探索新路。