葛荃：行政权力主体与行政关系主体析论基于行政哲学的视角

　　内容提要：当下学术界的行政主体理论源于西方，局限于行政法学的解读。本文从政治权力主体与社会政治主体两层次说出发，基于行政哲学的视角，将行政主体阐释为行政权力主体与行政关系主体两个层次，认为此二者互为主体。同时进一步指出，这一行政理念在行政管理基本关系的定位上，使得行政组织及其成员作为管理者与作为被管理者的一般社会成员双方形成一种均衡的态势；并为行政法的主体理论提供了更合逻辑的理论支撑；同时，在行政权力主体和行政关系主体互为主体的局面下，服务型政府的达成才是有可能的。
　　关键词：行政主体行政相对人行政权力主体行政关系主体服务型政府
　　总结改革开放三十年的历程，“行政体制改革”的提出具有标志性的意义。国家“十五”规划之前，经济体制改革是改革开放整体布局的中心，社会发展的路径是以经济发展带动并推进社会整体的进步。自从“十一五”规划起始，行政体制改革提上议事日程，改革开放的整体布局形成了经济体制改革与行政体制改革并重的新格局，行政体制改革与经济体制改革下的经济发展相得益彰，从一个主要的层面催动改革开放，以政府管理的推动力来带动和促进社会整体的改革和发展，具有划时代的重大意义。
　　于是，近些年来，关于行政体制改革问题成为学术界的热点，著述铺天盖地，研讨热火朝天。于是，一些新名词新概念经历了短暂的新奇而变得耳熟能详：如“责任型政府”、“法制型政府”、“透明、廉洁、公正、高效的政府”以及“服务型政府”等等。这些概念的出现，意味着学术界的学术理念和知识正在从20世纪的经验型管理向着21世纪的现代化管理行进，与这些概念相关联的理论正在被认识、思考和系统化，对当代中国政府改革的发展不无助益。然而，换一个角度看，当这些概念成为学术文章里面的“关键词”，成为各级政府工作报告里的大小标题，成为有如“亮丽”“辉煌”一样的媒体流行语汇，这时，这些概念内涵着的现代化管理理念在多大程度上被社会公众接受了呢？或是被政府官员、公务员们所认可呢？在什么样的情况下能够成为行政决策和政策制定的依据和参照点呢？我的意思是说，由于，有关这些概念及其相关理论的关注点大体上逡巡在理论论述和应然的规划上，因而天长日久，难免会令受众听觉疲惫，形成了某种程度的空旷感。鉴于这样的现象，本文以为，“深化行政管理体制改革”需要深层的理论解读和厚实的理论根基。为此，本文拟从行政主体概念的解读起笔，为深化行政管理体制改革即服务型政府的达成提供一可能性思绪。
　　上篇：行政主体的行政哲学解读
　　为了说明“行政主体”建构在深化行政体制改革这一议题中的重要性，这里需要就何为行政主体的问题予以釐清。而为了说明这一问题，又需要从政治主体论起，因为，在我看来，这两个问题是紧密相关的，不宜偏移。
　　以人类社会与自然世界相对应，人是社会的主体。人的这种主体性体现在全部的社会生活与政治生活之中。那么，在一个政治系统中，人被分为管理者与被管理者统治者与被统治者。在这里，一般以管理者和统治者作为政治主体，他们的管理和统治对象则是客体。这个表述其实似是而非，在我看来，在一般意义上的政治系统中，作为社会一般成员的人，同时具有主体与客体的双重身份，即人的政治存在具有主、客体双重性质。
　　现代政治学理论认为，政治主体（politicalsubject）即是政治行为者。由于人的政治行为的多样与复杂，以及人类社会发展过程的阶段性和层次性，因而关于政治主体的认识也不能是简单划一的。至少，政治主体可以分为两个层面，一是“社会政治主体”，另一是“政治权力主体”。
　　“社会政治主体”是对于“政治主体”的广义理解。指的是在一个政治系统中的一般社会成员，他们作为政治主体，理应具有一定的政治认知、具备政治人格和政治参与意识。伴随着人类社会从古代向着近代、现代的演进，作为政治主体的一般社会成员在政治认知、参与和人格等方面，亦会呈现出某种发展和进步的过程。从现代化法制社会的角度看，社会政治主体对于自身的权利、义务和责任应当具有相当明确的自觉。这种意义上的政治主体的具体表现形式是多种多样的，包括个体的公民、群体的社会政治组织等等，诸如政党或利益集团组织。概言之，社会政治主体指的是政治系统中的人，正是由于人在政治系统中的主体地位，以及基于人而形成的政治关系，我们在理念上理解和在实际社会政治生活中认知的“政治”，诸如阶级、政体、政治行为和政治运作等等才是有意义的。
　　“政治权力主体”是对政治主体的一种狭义的理解。相对运作中的政治权力以及政治权力宰制范围内的一般社会成员而言，执掌和操作政治权力的人以及相应的政治组织即构成政治主体。这类政治主体主要是基于其特殊的“政治角色”的规定，因而在政治过程中处于主导地位，对于其操作政治权力和政治行为所涉及的对象即一般社会成员具有支配力。这种意义上的政治主体主要包括最高统治集团和政府官员，以及在政治权力运作中处于执政主导地位的政党政治集团。换言之，政治权力主体指的是政治系统中的掌权者，相对政治制度、政治设施和政治输入输出过程而言，他们的主体地位和支配作用是显而易见的。
　　需要注意的是，在实际社会政治生活中，在人类社会的演进过程中，社会政治主体与政治权力主体的关系是相互影响和辩证发展的。正如当代中国政治学家李景鹏所言：
　　在现实的政治过程中，各种政治关系是交错的，因而政治主体与政治客体的地位也是交错地存在着的。同一政治主体在这一政治关系中是主体，而在同时存在的另一种政治关系中又是客体。而且在实际政治过程中，同一政治关系模式中主体和客体也是可逆的。〔1〕（P22）
　　在现代社会，社会政治主体的理念和实际政治行为的彰显与强化，使得相对于政治权力主体的政治客体即其支配的对象物的存在境况具有了不容漠视的相对性，因而使得社会政治主体在其主、客体重叠运作的过程中，对于政治权力主体的制约或限制明显增强，于是政治体制的现代化民主性质才会有所保障，政治民主化的程度也将不断提升。
　　如果上述的分析得以成立，那么在行政管理的层面上，“行政主体”是如何界定的呢？
　　当前国内学术界关于行政主体的理论主要是在行政法学界，关于行政主体这一引进的概念，在界定上大体相近。一般认为：“行政主体是指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的行政组织。”〔2〕行政主体的主要形态是组织，而且是指能够行使行政管理职权的组织。至于该组织中的人，譬如政府官员、公务员，他们可以作为行政主体的代表者，但其本人并不是行政主体。当然，这是就总体而言。具体到行政法律关系，政府官员和公务员的行政主体定位是需要具体分析的。不过，从行政哲学的层面看，以行政组织涵盖行政主体的界定与前文“政治权力主体”的认识便形成了某种差异。
　　从政治系统的视角看，社会一般成员具有主、客体双重角色；从政治系统“运作”的角度看，社会一般成员的这种双重角色是仍然存在着的。固然，诚如行政法学的理论界定，行政主体是“行政组织”，但，无可回避的是，行政组织的管理运作是由该组织中的人来实际承担和操作的，在管理运作的过程中，管理者与被管理者实际形成了某种关系。这样，在行政管理的框架内，从行政哲学的层面看，主体与客体的实际判定仍然要包括人。
　　如果说，在政治系统中，政治权力主体与社会政治主体互为主体，那么，在行政管理过程亦即政治系统的运作中，行政主体与处于被管理地位的组织和人即行政相对人的关系又当怎样定位呢？
　　首先在理念上，对行政组织以及执掌行使行政管理权力的人与行政管理的对象即行政相对人的主体意涵应该进一步予以分析，亦可以分为两层。本文认为，对于前者，可以称之为“行政权力主体”，后者则可以称为“行政关系主体”。
　　行政权力主体指的是，在行政管理的过程中，行政组织以及执掌行使行政管理权力的人实际运用行政权力进行管理，一般社会成员则是行政权力的受体，他们接受和服从相应的管理，就此而言，他们是客体。虽然，从行政法学的视角看，在行政管理关系中，“行政主体与行政相对人构成关系双方主体”，但是，这种界定一般只是在行政法学的理论层面上，在实际社会政治生活中，或者在行政管理过程中，被授予实施行政权力的行政组织及其代表者是行政主体的抽象概括，一般社会成员则被视为行政客体。在这里，一般社会成员的涵指要宽于行政相对人，后者只是涵指特定法律关系中的人和组织。这样一来，在实际社会政治生活中，在管理与被管理的关系中，就会实际存在着不平等的事实因素。用“行政权力主体”界定行政组织及其代表者，是从行政哲学的视角认识这种关系，确指行政组织的主体意涵是在行政权力的运作过程中被认定的，一般社会成员在这一过程中的行为才会被赋予了义务合理性和操作的正当性的。
　　行政关系主体则是说，在行政管理的范围内，一般社会成员与行政权力主体在行政管理的过程中结成了行政管理关系。从形式上看，是政府官员、公务员即行政组织的代表者在执掌和行使行政管理权力。依照中国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府及行政组织的权力是全体公民所委托赋予的公权力，在这一点上，一般社会成员即公民是主体。也就是说，行政组织及其代表者们所实际行使的行政管理权力是其管理的对象人公民或曰社会公众所委托其行使的公权力。因之，在管理与被管理的基本关系中，一般社会成员是主体。
　　一般社会成员作为行政关系主体，与行政权力主体结成了一种互动的关系。一方面，一般社会成员在相对于行政权力主体的行政客体定位上，维系了行政管理运作的正常化；另一方面，在管理与被管理的基本关系定位上，一般社会成员就不再仅仅是单向的被动存在，其作为公民的主体性使得约束行政管理权力运作的导向和范围具有了合法性与可行性。换言之，在行政权力主体实施行政管理的过程中，作为行政客体的一般社会成员本身所具有的“行政关系主体”意涵使得这一过程更为公平和相对平等。并且，一般社会成员作为公民具有并时刻保持着对行政权力主体予以行使行政监督权利的可能性。这种互为主体之间的张力对于促成行政管理的公平、正当是具有积极实效的。
　　行政权力主体与行政关系主体是一种互为主体的关系模式，与政治系统中的政治权力主体及社会政治主体的互为主体模式是相对应的。这样的理解，显然已经溢出了行政法学的限制，上升为行政哲学的一种思考。
　　下篇：从行政主体看达成服务型政府的可能性
　　根据伍德罗威尔逊行政与政治两分的观点，行政管理被认为是一种管理技术和工艺的操作过程，从而在行政管理学界形成了某种“行政管理价值中立”的认识，认为“管理就是管理”，似乎行政管理与政治、权力及其相应的政治理念无关。当然，对于这一问题学术界始终存在着争论，行政管理的实际操作固然是技术和程序性的，然而，在实际管理过程中，除了行政规制的操作和政策实施，尚有两个不容回避的问题。其一，行政规制与政策制定依据的理念、原则是什么？管理者依据什么样的价值准则制定行政规制和政策的执行原则或操作规则？其二，用什么样的方式或方法保证管理者在行使行政权力进行管理的过程中，能合理、正当和准确地行使管理权力、执行规制与政策？同时，又有什么样的条件或保障能使被管理者认可管理者行使管理权力的权威及其合法性？概言之，在实际管理过程中，行政管理的公共性、公正与公平是如何体现出来的？
　　在本文看来，在认识上将行政管理与政治哲学及政治文化断然分开显然是将问题孤立并简单化了。行政管理的“价值中立”可以想象，却难以达成。在行政管理中，实际包含着政治价值和人的行为选择，这就使得管理的实际过程不可能简约化为单纯的技术和程序操作，其中内涵着或曰原本即存在着政治价值准则和人的行为选择背后的价值观念、心态、信仰、认知等政治文化动因，具体表现为行政管理中的“人为”因素。政治价值理念的缺失必然会严重干扰管理行为即操作的合理性，其结果就不可避免地在行政管理的实际过程中导致管理冲突事件的发生。近些年来，在当代中国社会，这些事件频繁地见诸媒体和网络资讯，其中最为典型就是“城管”暴力执法问题。一般评议者把这样的事件归因于冲突双方的素质或管理方法的简单化，其实这只是问题的表象。每一个具体的管理冲突事件当然都有其具体原因，
　　但是，这些事件的频繁和同类事件一而再，再而三地重复发生，显然表明这不仅仅是个道德或管理方法的问题，而是有着更深层的原因。
　　本文认为，行政管理的单一和简单化的背后，是政府管理理念的严重滞后。长期以来行政主体认识的不清楚与不合理，使得管理与被管理者的基本定位处于失衡状态，与我们期待着的“服务型政府”及和谐社会相距甚远。这就需要我们从行政哲学的层面予以合理的解释。本文上述有关行政主体的思考，正是为了解读这些问题的理论尝试。
　　当代中国的行政体制改革呼唤“服务型政府”，有关的讨论已成学界热点。本文认为，达成服务型政府的转型除了技术层面的要求，还有管理理念的转换。而后者的转换更具有根本性的意义。
　　从人类社会发展的一般历程来看，最初的管理其实就是统治，学术界称之为“前古典公共行政”。这种管理无非是拥有政治权力的统治者集团统治经验的积累和理性自觉，表现为一种基于集团或阶级利益的需要而形成的统治手段与艺术。有研究者这样概括：“自从人类出现了利益分化和阶级分化以来就有了行政管理的问题。但是在传统的阶级统治模式中，行政管理是附属于几阶级统治的，从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。根据这些特征，我们把传统社会的行政行为及其模式称作‘统治行政’。”〔3〕（45）这个说法是有道理的。统治行政的主要特征是，统治者关注的是政治权力的归属、延传和分享，一般通过国家的强制力实现对全社会的控制；其中虽然并不完全排除管理的内容，但是与统治相较，管理是次要的从属性的，基本被融合于统治手段之中。
　　在这样的管理模式中，行政主体是惟一的。就是说，掌控国家权力的政治权力主体就是行政权力主体，此外的其他社会层面都是客体，其社会定位当然是被统治和被管理。统治行政的管理理念是肯认权力与统治的正当与合法，所有被后世称道的传统政治智慧正是在这样的理念基础上展示出来的。
　　以1887年伍德罗威尔逊（WoodrowWilson18561924）发表《行政学研究》一文为标志，行政管理从经验和理性的层面提升为科学，公共行政成为一门科学学科。这一时期的行政管理被称为“古典公共行政”，其行政模式以“管制”为特点。也就是说，政府管理是以知识为工具对社会公众实施控制或管制，公共行政的基本目标是经济与管理效率。在管制行政的模式中，行政主体仍然具有惟一性。虽然十九世纪西方的政治体制已经步入了民主共和的近代化历程，在政治理念上，社会政治主体的社会自觉逐渐形成。但是在管理的层面上，管理理念仍然相当滞后，以“效率至上”为价值取向的极权化管理实际阻遏了行政关系主体理念的成熟与世俗化。
　　20世纪60年代后期，出现了以德怀特沃尔多（DwightWaldo19132000）和弗雷德里克森（GeorgeH。Frederickson1934）为代表的“新公共行政”学派。针对古典公共行政的“效率至上”管理理念，他们提出公共行政的核心价值是社会公平，而不是经济和效率。为此他们主张以“公平至上”来替换“效率至上”，以公众的需求作为行政组织存在和发展的前提，并主张以此为基点建立民主行政的模型。〔4〕（p58）新公共行政的“公平至上”管理理念产生了广泛的影响，在一定程度上冲击了传统的管制行政模式，以追逐效率为标的的极权化管理得到相应的调整，在政策方面出现了“福利国家”倾向。
　　然而，进入70年代以后，西方社会的公共行政又出现了一些新问题，主要有行政效率过低、财政赤字过高等等，新公共行政学派力主推行的社会福利政策也遇到了诸多难题，于是在西方公共管理学界出现了一派反思和改革思潮，“新公共管理”学派藉此而现身。
　　这一学派的代表人物有克里斯托弗波利特（ChristopherPollitt）、克里斯托弗胡德（ChristopherC。Hood）、戴维H罗森布卢姆（DavidH。Rosenbloom）等，他们的主要理论特点是以市场为取向，提出公共管理的“顾客导向”问题。即政府管理的主旨是服务公众，作为纳税人的社会公众是主人，是顾客，政府生产的公共产品要尽力满足顾客的各种需求。这就要求政府降低行政成本，放松政府管制，实行绩效管理，提高行政效率，注重公共服务质量，实现社会公平。这种管理模式被称为“服务行政”，现在人们熟知的“服务型政府”正是在新公共管理的理论与实践基础上提出的。
　　通过以上对行政管理历史演变的梳理，我们可以清楚地看到，直至20世纪70年代新公共管理学派出现之前，在管理的理念上，政府与一般社会成员的主客体关系实质上没有什么变化，行政组织作为行政权力主体掌控行政权力实施管理，一般社会成员作为客体始终处于被管理地位。虽然新公共行政学派明确意识到了公平的重要性，并且有意识地强调公众的需求和建构民主行政，但是他们在最根本的行政主、客体问题上却没有进一步深究。
　　新公共管理的“顾客导向”理论使得政府与公众的关系得以重新定位，但其依据的基本理念源自市场经济理论。这在行政权力的运作过程和行政关系的致思逻辑上仍然有所欠缺。也就是说，“顾客导向”只是针对管理方式和政策选择方面的应然的倡导，在确认行政管理的基本关系上不能形成必然的法则。
　　本文提出的“行政权力主体”与“行政关系主体”互为主体的理念，可以弥补上述的缺失，具体言之，有以下三个方面。
　　一是在行政管理的基本关系的定位上，使得行政组织及其成员作为管理者与作为被管理者的一般社会成员双方形成一种均衡的态势。前者在实施管理的过程中，面对的并不是单纯的“平头百姓”，而是当然具有行政监督与制约权利的另一方主体。而且，从行政管理权力的归属看，这一方主体恰恰是行政组织及其成员即行使行政权力者们“手中权力”的授予方。这样一来，在理念和实际操作中，以往的管理与被管理的不均衡定位得以根本改变，双方的地位平等是建立在互为主体的关系上，一般社会成员在服从管理的同时，亦作为行政关系主体而能实时监管着行政组织的运作和行政管理权力的行使。于是任何形式的压制、强制和强迫都将被明确否定，代之以公平、公正、实效和有序。管理与被管理双方根本定位的重构使得行政管理过程的合理性达到了最佳状态。
　　二是为行政法的主体理论提供了更合逻辑的理论支撑。当下学术界使用的行政主体理论援引自西方，主要局限于行政法的范围，指的是在形成法律关系的条件下，行政组织和行政相对人双方均为主体。这种界说使得行政主体的范围过于狭窄，其理论的解释能力并不能适应当代中国社会行政发展的需要。换言之，即便从行政法的层面看，有关行政主体的理论也需要依据中国的国情和行政法实施的具体状况而有所调整与更新。本文关于行政权力主体和行政关系主体的理念，扩大了以往仅仅认定行政组织与行政相对人作为行政主体的范围，从而为行政法学的创新和发展提供了理论依据。
　　一方面，行政权力主体的意涵不仅包括“行政机关和法律法规授权的组织”，还包括以往那些游离于行政法之外的实际行使行政权力却不具备行政主体资格的组织，如高等院校、公有公共设施、行业协会等等；同时，也还包括实际行使行政管理权力的行政组织成员。
　　从行政哲学的视角看，将实际行使行政权力的行政组织成员与行政组织本身剥离开来是不合逻辑的。虽说依照行政法的规定，代表行政主体行使行政管理权力的行政组织成员如果不当行政或违法行政，其本人有过失或主观故意，那么行政主体可以向该行政组织成员行使事后的追偿权。但这指的是特殊情况。在一般情况下，依照权力与责任相统一的原则，拥有和行使权力就必须承担责任。行政管理权力是经由行政组织并通过具体的行政管理人员来行使或实施的。因而，按照本文的界定，行政组织及其成员作为“行政权力主体”，即便是在正常或常规的行政管理过程中，行政组织成员也必须与行政组织一起共同承担责任。责任共担可以有效防范实际行使行政管理权力者以任何形式的组织或公共的名义滥用权力或行政不作为，可以使得行政监督与制约实时有效，据以防范和避免行政不公。
　　另一方面，行政关系主体的意涵不只是包括与行政主体形成特定法律关系的“行政相对人”即被管理的组织与人，而是包括一般社会成员即所有公民。他们作为行政关系主体并不是在某种特定的法律状况下，而是在全部的行政管理过程中。也就是说，只要实际存在着“行政管理权力的行使”、“行政管理过程”或“行政管理行为”，那么，被管理的一方作为公民，即具有行政关系主体的地位、享有法定的权利及应尽的义务。一般社会成员的行政关系主体的定位是在行政管理的运作中体现出来的。这样，如果发生管理冲突事件当然需要经由行政诉讼的法律程序。但，基于一般社会成员行政关系主体的定位，使得他们可以在行政管理过程中实时针对行政权力进行制约与监督，这样便有可能降低管理冲突，最大限度地实现管理过程的公平与有序。
　　行政权力主体与行政关系主体互为主体的理念可以为调整和完善行政法提供某种思路，有助于从行政法的层面主动规避或阻遏当下行政管理中的诸多不合理现象，使得行使行政权力者有权有责，一般社会成员即公民的权利和义务得以兑现。
　　三是在行政权力主体和行政关系主体互为主体的局面下，服务型政府的达成才是有可能的。服务行政的一般理论认为，政府的管理职能应定位为“公共服务”，以公众的意志和需求作为服务的出发点，及时向公众提供充足的公共产品，如公共工程、公用事业、义务教育、卫生保健、社会保险与福利，及科技发展、就业培训等等。政府要保证公共服务的质量，以公众的满意程度作为行政绩效考评的最高标准。此外，服务行政还要求政府积极处理社会冲突、协调社会利益、保持社会稳定，充分发挥其社会管理职能。
　　从服务行政的规定性来看，似乎与中国政府长期以来“为人民服务”的行政宗旨并无牴牾。在理念上，我们的各级干部都是“公仆”，是“人民的勤务员”，人民政府为人民，我们已经在进行“服务”了。然而，“为人民服务”的价值取向与“公仆”或“勤务员”的角色承诺基本属于政治道德的范围，一般只是作为行政组织对于其代表者即执掌和行使权力人员的道德要求。一般而言，在行政行为的制约上只有或然性，并不具有必然性或强制力。在管制行政的模式下，行政组织及其代表者执掌并行使行政管理权力，一般社会成员作为被管理者只有听命与服从。由于在行政管理的实际过程中，管理者与被管理者主、客体定位的分野和实际存在的不平等，“为人民服务”不过是针对行政主体的道德规范，是否践行，基本取决于行政行为主体本人或其它具体条件。结果是在很多情况下，公仆成为官僚，服务实为管制，“为人民服务”仅仅成为一句响亮的口号和堂皇的牌匾，与管理过程中的“服务”状况两不相干。
　　对于行政组织及其成员来说，服务型政府管理模式的提出，并不意味着道德要求的花样翻新，而是行政模式或曰管理机制的变更。假如在管理理念上我们还没能走出管制行政的羁绊，把行政管理的实质依然视为一个“管”字，那么，再先进合理的行政模式也是难以真正实行的。本文提出的行政权力主体与行政关系主体互为主体的理念能够清源正本，从根本上校正这一谬误。对于这一理念的认知和认可，将使得行政组织及其代表者们惊讶地意识到，原来，一般社会成员作为纳税人和公民，在管理与被管理的关系中是主体，行政管理权力的运作不是在“管人”，而是要“向社会提供个人无法提供的公共物品与公共服务”，要让每一个社会成员满意，要得到纳税人的首肯。管理与被管理在这样的理念下实际处于平等和对等的地位，行政组织及行使管理权力的人员并不高人一等，他们拥有行政权力并不表明他们拥有特权或特殊身分，而是仅仅表明其特定的职责。这样的行政理念蕴涵着的是管理原则，而不是行政道德，因而具有强制力和权威性。在这样的行政理念所规定的管理与被管理地位平等的语境中，行政管理的服务宗旨才是有可能达成的。在服务型政府达成的过程中，我们的口号和牌匾则应该调整为“为公民服务”。
　　Ananalysisontheadministrativepowersubjectandtheadministrativerelationsubject
　　GeQuan
　　（LawSchool，ShandongUniversityatWeihai，
　　Weihai，264209）
　　Abstract：Abstract：ThetheoryofadministrativesubjectnowadaysoriginatesfromtheWestandisconfinedtotheinterpretationofadministrativelawscience。Thispaperbeginwithpoliticalpowersubjectandsocialpoliticalsubject，takingtheadministrativesubjectastwolevel，thatis，administrativepowersubjectandadministrativerelationsubjectbasedontheperspectiveofadministrativephilosophy。，theyaresubjectsaswellasobjects。。Furthermore，thistheorymakestheadministrativeorganizationsandtheirmembersastheadministratorandtheordinarymembersofsocietyastheadministratedintheofconditionbalance。Thisprovidesmorelogicalstheorybaseforthetheoryofsubjectinadministrativelaw。Atthesametime，onlyinthesituationoftheadministrativepowersubjectandtheadministrativerelationsubjectaresubjectsaswellasobjects，theaccomplishmentofserviceorientedgovernmentispossible。
　　Keywords：AdministrationSAdministrativeRelativeP
　　AdministrativePowerSAdministrativeRelationS
　　TheServiceorientedGovernment
　　200872初稿于巢舍
　　200875修改
　　2008718定稿
　　参考文献：
　　〔1〕李景鹏。权力政治学〔M〕。哈尔滨：黑龙江教育出版社，1995。
　　〔2〕Sunxiao。中国当今行政主体概念、特征与分类浅析。
　　http：www。fafawang。combbsdispbbs。asp？boardid15id13949
　　〔3〕张康之。着力把握我们时代的主题？一个公共行政研究者的视角〔J〕。学术界，2002（2）：4459。
　　〔4〕Frederickson，H。G。Toward。aNewPublicAdministration〔A〕。ClassicsofPublicAdministration〔C〕。HartcourtBraceCollegePublishers。FortWorth：Texas。1997。
　　中国行政管理2009年第11期