林家彬：建设资源节约型社会与节约利用土地

　　一、我国提出建设资源节约型社会的时代背景
　　党的十六届五中全会把节约资源确立为基本国策，作出了建设资源节约型、环境友好型社会的重大战略部署。这是对我国所面临的资源环境态势深刻认识基础上作出的重大决策。
　　我国正处于工业化、城市化快速发展的阶段，但我国与发达国家历史上相同的发展阶段相比，面临着不可同日而语的资源和环境压力。工业化是一个生产力极大提高的过程，同时也是一个自然资源消耗和废弃物排放大量增加的过程。美国的工业化消耗了70多亿吨钢材，130多亿吨石油；日本的工业化消耗了30多亿吨钢材；德国的工业化差不多耗光了本土的煤炭。但是，直到进入上世纪70年代，资源约束问题才开始进入人们的视角，这时工业化先行国家已经基本完成了其工业化进程，但也已经消耗了全球矿产资源已探明储量的一半以上。工业化先行国家在产业公害引起广泛关注之前大量而无节制地排放污染物，其累积效应是当今全球环境问题的最重要的根源。而我国是在全球性的资源约束问题和环境容量问题已经显现之后才步入工业化快速发展阶段的，一方面本国资源相对短缺且国内生态环境压力巨大，另一方面，在国际矿产资源市场上要面临较之以往远为激烈的资源争夺，同时也在全球环境外交中承受着日益巨大的压力。中国未来工业化进程中所面临的资源约束和环境压力与先行工业化国家已不可同日而语。以下，我们就来看一下我国在资源约束方面所面临的基本态势。
　　现代化大工业大大加快了资源消耗的速度，使资源约束问题成为一个全球关注的焦点。而我国由于是一个人口密度远高于世界平均水平的大国，在经济持续快速发展的过程之中资源约束问题就显得更为突出。我国目前在矿产资源、水资源和土地资源几方面都面临着相当严峻的态势。
　　（1）矿产资源。矿产资源被称为工业的食粮，是工业化的基础资源。但我们必须正视的是，我国国内的矿产资源保障水平（或称自给水平）正在不断降低。石油的进口量迅速增加，进口依存度从2001年的30上升到了2008年的52。铁矿石的进口依存度在2006年就超过50，预计将长期保持这一水平。据国土资源部组织的一项研究，在45种重要矿产中，2020年可以保证的有24种，基本保证的有2种，短缺的有10种，严重短缺的有9种。多年来矿产资源勘察投入不足导致的后备储量下降、矿业行业管理混乱导致的乱挖滥采和资源破坏等问题，更加加剧了国内矿产资源供求关系的紧张。我国矿产资源进口量的大量增加，则显著地拉高了国际市场的价格水平，也将使我国的工业化付出更大的成本。
　　（2）水资源。我国的水资源供求态势十分严峻。我国的人均水资源量为2200立方米，仅为世界平均水平的四分之一。而且水资源的空间分布极不均衡：西北地区面积占全国的13，水资源量仅占全国的4。6；黄河、淮河、海河三大流域的河川径流量不到全国的6，而耕地面积却占全国的40。全国城市的23都属于缺水城市。在一些水资源相对丰富的发达地区如太湖流域，也存在由于环境污染造成的水质性缺水。我国的水资源目前面临着水资源紧缺、洪涝灾害频繁、水质污染严重和水生态环境恶化四大问题。
　　（3）土地资源。“土地是一切生产和存在的源泉”，而土地之中的精华是耕地。我国的人均耕地面积只有1。39亩，不到世界平均水平的一半。工业化和城市化的快速发展，对耕地转为建设用地产生了巨大的需求。据统计，从1991年到2000年，建设占用耕地3746万亩，年均占耕地375万亩。根据国务院2008年公布的《全国土地利用总体规划纲要》，2020年的耕地保有目标为18。05亿亩，这意味着从2009年到2020年之间的12年中，我国耕地净减少的上限为2074万亩，即平均每年173万亩。考虑我国目前仍处于工业化、城市化快速发展时期，应该说这一指标的实现难度很大。
　　从以上这些事实可以清楚地看出，以粗放型资源利用为基础的发展方式已经难以为继，建设资源节约型社会是时不我待的时代必然要求。
　　二、我国当前土地利用中存在的两个突出问题
　　1、城市用地过度扩张，土地的城市化大大快于人口的城市化
　　据中国社会科学院最近发布的《2009中国城市发展报告》，2001～2007年，中国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70。1，但是市辖区中人口增长只有30。另外有研究认为，合理的城镇用地增长系数（即城镇用地增长速度与城市人口增长速度之比）应为1。12。根据国土资源部咨询研究中心刘文甲的研究，1990～2004年，中国城镇建设用地由1。3万平方公里扩大到近3。4万平方公里，城镇用地增长系数从1986～1991年的2。13增加为2。28，大大高于1。12的合理水平。其结果，城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82。4平方米和发展中国家人均83。3平方米的水平〔1〕。
　　2、城乡耕地占用双扩张
　　在工业化和城市化过程中，城市占用耕地的增加是符合逻辑的，但农村宅基地的大量增加则是我国所独有的一个显著特征。根据中央党校周天勇的研究，1978年以来，我国农村人口减少了6879万人，但村庄用地却扩大了19628万亩〔2〕。根据刘文甲研究员提供的数字，2004年全国村庄建设用地2。48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150平方米人）45。3。
　　三、问题的原因分析与对策
　　1、城市用地过度扩张的原因
　　中国在改革开放之后出现过三次圈地热，每一次都是靠强力的行政手段才得以压制下去（标志性的文件有1986年党中央、国务院“关于制止乱占耕地的通知”、1997年党中央、国务院“关于切实保护耕地的通知”、2004年国务院“关于深化改革严格土地管理的决定”）。城市用地的快速扩张，主要有三方面的制度性诱因。首先是现行征地制度为城市政府以地生财创造了机会。根据现行法律规定，集体非农建设用地不能出租、转让、抵押，集体土地只有变性为国家所有才能进入二级市场。城市政府从农村集体手中以低廉的代价征用土地，然后在二级市场上不论以何种方式出让，一般都能得到征地成本的几倍乃至几十倍的收益。其次是现行财税体制对城市政府以地生财有逼迫作用。1994年分税制改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1993年时这个比重为22，2002年上升为54。9。但是，这次分税制改革由于种种因素的制约，并没有解决事权与财力不相匹配这个我国财政体制多年来一直存在的缺陷。而且在财力大量向上集中之后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，使得地方政府的财力与事权及支出范围极不相称。同时，快速的城市化发展更加加大了对城市地区基础设施投入的需求。要干的事多而来自税收渠道的收入来源少，必然迫使城市政府千方百计地寻求一切可能的财源。在这种情况下，有地可卖的城市政府自然不会放过以地生财的机会。另外，在现行土地制度之下，土地出让金的收取形式采用的是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，这笔钱进入当年政府的预算外收入，完全归在任政府支配。也就是说，当前的政府把土地的未来收益也收入了囊中，是一种吃子孙饭的机制。这种机制进一步强化了对城市政府圈地卖地的诱导。
　　2、城乡耕地占用双扩张的原因
　　这里实际上只需要探讨农村建设用地扩张的原因。笔者认为主要有两个方面的原因。一是现行农村宅基地分配的制度安排。在现行制度下，农村土地归农民集体所有，但这一产权界定是模糊的，特别是对于集体的成员如何界定并不明确。如果新出生人口不断加入集体成员范围，则成员成年后就拥有分到宅基地的权利。既然宅基地是“白给”的，那么“白给谁不要”，宅基地的不断扩张就是很自然的结局。二是农民大量进城却难以“市民化”，其在农村所占用的资源无法退出。目前，在中国快速发展的大城市中，非户籍的常住人口的增速远远大于户籍人口的增速。以北京为例，2006年底，北京市的常住人口为1581万人，其中外来人口为383。4万人，占常住人口的24。3。与2000年相比，外来人口增加127。3万人，平均每年增加21。2万人，年均增长率为7，远远高于户籍人口1。3的年均增长速度。在深圳和东莞这样一些以劳动密集型加工企业为主要动力发展起来的大城市中，外来人口更是在总量上远远超过了户籍人口。在东莞，外来人口占城市总人口的80左右。但是，在现行户籍制度以及与户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，外来人口基本上享受不到参政权、享受社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把外来人口作为城市的一员，外来人口的大多数自己也没有对所居住的城市产生归属感。因此，虽然在统计口径上外来人口中的常住人口已经成为城市人口，但是他们还远未被“市民化”，统计数据所反映出的城市化水平是内涵不够充实的和基础不牢固的。城市政府在享受大量外来人口所带来的经济活力和繁荣的同时，却因为有城乡二元的户籍制度而不必为外来人口的基本权利保障而支付成本。在没有制度强制的条件下，城市政府也很难产生支付这种成本的意愿。这就使进城农民不得不继续保有其在农村所拥有的土地资源，为自己“留后路”。
　　3、解决的对策
　　基于上述的原因分析，本文在此提出以下的初步对策思路。
　　针对城市用地快速扩张的问题，应当从改革征地制度入手进行解决。现行征地制度的主要弊端，在于不能在国家、集体和农民之间公平有效地分配工业化、城市化带来的巨大收益，农民的土地集体所有权以及相应的收益权不能得到有效的保护。是农民利益的损失，造就了城市政府圈地卖地的巨大收益。因此，有必要对现行征地制度进行彻底的改革。要严格限定“公共利益”的范围，只有符合公共利益的范围界定才允许政府征地，其余用途一律通过市场进行交易。即使是政府征地，也要按照市场价格进行补偿。同时，要进一步完善农村土地产权制度，赋予农民以更加完全的和有保障的土地产权。另外，还要强化土地用途的规划管制制度，土地利用规划一经确定便不得随意变更。
　　针对城市中的外来人口难以“市民化”，从而所占有的农村土地资源无法退出的问题，应当从以下几个方面着手加以解决。一是改革户籍制度，赋予公民以迁徙的自由。二是在此基础上赋予所有居民以平等的参政权、享受社会保障权、子女受教育权。三是同时改革地方税制度，所有居民在平等享有各项公民权利的同时，也必须尽缴纳居民税的义务，使城市政府和居民两方面都实现权利和义务的对称。最后，要对农村土地产权制度的改革进行积极的探索，从制度上找出一条适应城市化发展客观需要的、农民利益得到有效保护的、合理可行的农民土地退出机制。目前，成都和重庆两个城乡统筹发展综合试验区以及其他一些地方已经开始对此进行探索，应及时进行经验总结和理论探索，为这一重大的制度创新做好各方面的准备。
　　四、公路建设与节约用地
　　公路建设是占用土地的大户。根据交通部公路科学研究院的一份研究报告〔3〕，截至2005年，全国公路里程达到193。1万公里，其中高速公路4。1万公里，一级公路3。84万公里，二级公路24。64万公里，三级公路34。47万公里，四级公路92。13万公里，等外公路33。88万公里。根据国家公布的公路建设用地指标推算，2005年全国公路用地面积为501万公顷，约占全国城乡建设用地的21。由此可见，公路建设的节约用地问题意义非常重大。
　　应当说，在公路建设的全过程中，特别是在规划和设计阶段，节约用地还是大有潜力可挖的。在规划阶段，要科学安排建设时序和时机，统筹协调交通建设规划，加强与土地利用规划和年度用地计划的衔接，控制用地规模，避免过度超前和低水平重复建设而浪费土地资源。这里举一个例子：目前很多地方在交通设施建设中都热衷于建设高速公路，但我国2005年全部高速公路的平均日交通量只有897辆，据预测到2010年也仅能达到1010辆〔4〕，远远低于高速公路合理的交通量指标。考虑到沿海发达地区许多高速公路的交通量已接近饱和，这实际上意味着西部欠发达地区的许多高速公路的交通量几近于无。这不能不说是一种严重的浪费。这一例子也再次证明，规划的节约是最大的节约。
　　在设计阶段，要创新设计理念，将土地占用情况作为路线方案选择和优化的重要指标。严格树立少占或不占好地的观念，尽量避让基本农田和经济作物区，减少占用耕地。充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地，优先选择能够最大限度节约土地、保护耕地的方案。在环境和技术条件可能的情况下，推广低路堤与浅路堑方案和调整桥隧比等节地技术。
　　在施工阶段，要控制公路基础设施工程用地和取弃土用地，切实提高土地资源综合利用效率。避免大填大挖，重视对施工临时用地和取弃土场的恢复。鼓励工程建设中采取改地、造地、复垦等措施，促进占补平衡，依法、科学、合理用地，节约利用土地资源。
　　在建成后的运营阶段，要大力推进交通信息化和智能运输系统的普及应用，全面挖掘现有交通网络潜能，最大限度提高基础设施的利用效率。根据发达国家的经验，通过应用智能信息系统和交通信息化提高公路通行能力，可以使公路交通用地效率提高10以上。
　　我国今后一个时期的公路建设将面临严峻的土地资源约束。2006～2020年，新增公路用地指标年均9。7万公顷，其中，“十一五”期间年均新增公路用地11万公顷，2010～2020年期间年均新增公路用地9万公顷。这与交通部曾经提出的2005～2020年期间新增公路用地210万公顷、年均新增13。12万公顷的目标相差甚远。由此可见，公路建设领域的节约用地，不仅是大有可为的，更是势在必行的。
　　备注：
　　〔1〕国土资源部：中国城市人均建设用地居世界之首，中国新闻网2006年3月13日。
　　〔2〕周天勇：中国有没有潜伏的粮食危机？《中国经济时报》2009年8月5日。
　　〔3〕交通部公路科学研究院：资源节约型、环境友好型公路交通评价指标体系研究，2009年7月。
　　〔4〕交通部科学研究院等：《资源节约型、环境友好型交通发展模式研究总报告》，2009年7月。
　　（本文系根据国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬8月28日在中国公路学会环境与可持续发展分会2009年学术年会上作的特邀报告整理而成。）