冯善书：改革要防止产生新的不公

　　为什么扶贫的资金经常被揭发没有扶到该扶的人，而是耗在了扶贫系统的内部？为什么本来拨给教育系统用于布局调整的资金总是被财政部门划给了那些锦上添花、只为了帮助某些领导提高政绩的形象工程？为什么严厉的处罚没有对准做坏事、讲假话的人，反而让做好事、讲真话的人吃尽了苦头？当我们面对这些令人极为不快、甚至非常愤懑的现象，不禁陷入沉思：改革，到底给我们带来了希望，还是徒增了更多的失望
　　以上问题，对于那些从来没有到过基层的专家、官员来说，不啻是危言耸听，甚至是无稽之谈。但对于众多的一线调研员来说，则实在是稀松平常、见惯不怪的事。
　　记得2005年冬，在温铁军教授举办的新农村建设实践反思与展望研讨会上，曾听学者质问现场一位扶贫办的官员：扶贫不是扶真正的穷人，而是扶落后地区扶贫系统里的人。因为扶贫资金都在扶贫系统内部运行。比如到某村搞一个扶贫项目，当地老百姓是参与不了的。不管项目由扶贫系统再加上当地政府部门对外招标也好，不招标也好，或者真招标也好，假招标也好，无非是做给人看的。外部资金是启动农村自身的力量，而扶贫资金不会放到老百姓手里，而就在扶贫系统自我循环、自我消耗自己用了。这几句话真可谓一针见血，引起了在座多少人的共鸣！
　　笔者来自粤北穷村，刚懂事的时候，就发现，每当村里遭水灾，灾情相同的两户人，跟干部熟的那一户是可以分到更多钱的。不过当时囿于阅历太浅，还想不到，赈灾资源分配不均有着很深的制度根源，总以为那是我们村的特殊现象，到了上级还是公平的。但随着年龄的增长，当我有机会跟一些镇干部、县干部接触时，才知道：原来以前看到的都只是小儿科，凡是权力没有监督的地方，都会有违规、违法的问题。让权力自我约束，实在是痴心妄想的事。所以，同样是生活在贫困县，家里有人当官的，生活愣是比普通老百姓要好。
　　今年以来，随着中央的战略调整，研究三农问题一时成为学者和官员跟风效仿的潮流。众所周知，中国的农村问题多，归根结底是因为农民穷。正因为农民的贫困，才有了所谓的城乡差距和城乡矛盾。我很认同某位专家说过的一句话：贫困源于不公。农民穷，确实有很多情况是制度造成的。因而，有良心的学者不断呼吁政府：过去我们向农民要得太多，现在经济改观，国家在资源分配上也该向农民倾斜了。
　　只要稍有点制度常识的都清楚，任何制度都应该具有利益平衡的功能，虽然社会不可能没有博奕，但只要博奕是良性的，其产生的制度安排就应当在保障社会公平的基础上去追求社会利益的最大化。大学毕业后，我一直从事农村问题调查工作。从最近几年的调研中，我感觉到，不公平，并非全都是由那些旧的制度造成的。许多从改革中产生的新制度，事实上也是制造不公平的元凶。
　　这几个星期，为筹办第二届南方农村报中国农村发展论坛，笔者一直忙于对广东省内农民合作组织发展现状的调查。笔者的第一站是河源，我们是在连平县逛完了一圈，才到市农业局的。刚说明来意，经管科的干部便说：我市农民合作组织发展情况很好，自从市里把有关扶持政策贯彻到各县，今年上半年便一下增加了几十家。该干部还向笔者推介了该市2004年大力建设的6个省农民专业合作组织试点单位，其中之一便是连平县上坪桃农协会这个协会自成立以来，不但带动了当地农业产业结构调整，使水蜜桃扩增7000亩，还明显带动了农户增收，2005年该镇桃产量6468吨，销售收入达2587万元，农民人均增收431元。而笔者前日在连平调查，明明听到桃农和农业部门的干部透露，桃农协会并非桃农自发建立的，而是2004年官方得悉上面将要拨款扶持一批农业协会，才临时架构的，目的就是为了接收那笔项目资金，而实际上，该协会至今没有正常运作过。然而，就是这样一个空壳子，居然被河源市报作省级试点单位重点宣传。
　　我举这个例子的意思是，中央制定的确良许多惠农政策，因为拨款渠道受到了某些官员的控制，往往造成资金流失。譬如刚才说到的农民专业合作组织扶持政策，本来是想帮助那些真正有合作需要的农民，但因监督不到位，基层人只要随便设个空架子，就可以把钱套走了。掌握权力，就可以靠着这个政策致富。这样的惠农政策，不就等于制造了新的不公吗？
　　上坪桃农协会所在地叫中村，该镇的水蜜桃种植产业，从根本上来讲是中村农民靠自身多年努力，自发培育起来的。因种桃取得空前的成功，这几年中村农民很快爆富起来，前途自是一片光明。这时，一些思想觉悟高、政绩观突出的领导马上看到了这块新农村建设的成果，二话没说，便利用手中的职权之便，把许许多多的示范点、挂钩点等等一系列头衔戴到了中村的头上，与此同时，也把大量的公共资源投入到了村庄的建设中来。由于中村的发展对于当地的官员都有着特殊的政治意义，因此该村的农民在种桃方面赚得盆满钵满的同时，在村庄的公共建设方面也尽享国家政策照顾之利。于是乎，那些本来应该流向真正贫困地区的政策资金，因为有挂钩领导的干预，也便首先导向了中村。怪不得，附近的穷村村民看着中村那些锦上添花的建设，嘴里说出的话总是酸溜溜的：人家命好！国家惠农政策、扶贫政策，到了地方，原来是这样执行的，这对那些制定政策的人来说，一定会大吃一惊。但事实就是这样的，政策本来是要消除不公的，结果却制造了新的不公。
　　在这里，笔者讨论的依然不是改革的方向性问题，而是想要指出，如果制定政策的人没有通盘考虑这个新的制度运行所必须依赖的其它环境，以及形成和维持这个环境的相关条件的建设问题，那么，这个制度在运行的过程中，就必然要遇到障碍和麻烦，而假使逾越不了这些障碍，这个本来旨在消除不公的制度便极有可能会产生新的不公。上述论证，虽然谈不上透彻，但我把这个问题提出来，至少认为，它是应该引起社会的普遍的关注。