沈晓：政府信息公开制度发展现状与存在问题研究

　　
　　【摘要】政府信息公开制度是走向透明政府的重要特征，是法治社会和民主政治的标志，对规范政府行为、维护公民权利、推进社会主义民主法制建设以及社会的稳定和谐都有着积极重要的意义。文章阐述了我国政府信息公开存在的意义和发展现状，分析目前存在的主要问题，并在此基础上提出有关政策建议，为构建透明政府尽绵薄之力。
　　【关键词】政府信息公开透明政府发展问题
　　
　　“政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。”政府信息公开制度则是走向透明政府的重要特征，对规范政府行为、维护公民权利、推进社会主义民主法制建设以及社会的稳定和谐都有着积极重要的意义。近年来，政府信息公开在我国的一些地方开始步入实践，并引起普遍关注，成为社会的热门话题和政治学界的重要课题。但是，我国的政府信息公开还刚刚起步，无论是实践还是制度建设尚不完备，亟待研究完善。
　　
　　政府信息公开在我国的发展现状
　　从思想上和认识上，政府乃至全体社会成员对政府信息公开形成了某些共识。近年来，随着各级政府开明度的增强，改变了以往政府信息是一种特权的思想，全社会要求利用政府信息的呼声日益高涨，而建设“阳光透明”的开放型政府，将信息公开作为政府的主要义务，让公民真正享有利用政府信息的权利，以了解、参与、监督政府工作，保障人民当家作主、民主管理国家，这已经成为政府和全社会的一种共识。这一深层的思想进步，既是我国政府信息公开发展的成果与体现，也是推动政府信息公开进一步走向深入的坚实基础。
　　从法律上看，我国的政府信息公开的各项法律法规正在逐步健全和完善。从1998年作为立法研究课题立项，到2008年5月1日起施行，《政府信息公开条例》走过了“十年破冰”的漫长历程。2003年非典疫情暴发，这次事件是我国政府信息公开的转折点，全社会空前强烈地感受到建立现代透明政府、保障公民行政知情权的必要性与重大意义，从而民众对于了解政府信息更加地期盼，而政府也将信息公开制度作为与民众沟通的桥梁，向服务型政府转变，同时政府信息公开也是政府危机公关的一项重要工作。2004年3月国务院颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了全面推进依法行政，建设法治政府的目标。《纲要》的一个亮点即公众对政府信息拥有充分的知情权。《纲要》明确提出公民对政府公开的信息不仅有权查阅，行政机关还应当为公众查阅提供便利条件。这包括在行政决策的过程中，行政机关应将决策事项、依据和结果公开，公众有权查阅；在行政立法的过程中，政府不仅要扩大公众的参与程度，还要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。2007年4月24日，国务院总理温家宝签署了第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2008年5月1日起施行。《条例》明确规定，《中华人民共和国政府信息公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。该条例的出台意味着我国政府信息公开的制度化与法制化。
　　从实践的角度看，各级政府正在积极探索和实施政府信息公开，逐渐迈出了从理论到实践的关键性一步。广州市于2002年10月以政府规章的形式颁布《广州市政府信息公开办法》，在全国率先迈出了在严格、明确制度规范下实施政府信息公开的重要一步。上海市也在政府信息公开工作上取得了丰硕的实践成果。2004年1月20日，上海市颁布《上海市政府信息公开规定》，在该规定自2004年5月1日正式实施后不到一年的时间里，全市政府机关主动公开的政府信息达106730条，其中大多为政策法规、规划计划、机关业务等方面的与百姓利益密切相关的内容，提供网上服务的信息占95。7。继广州、上海之后，仅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重庆、武汉等都相继通过地方立法和制定各种规章制度来推动和保障政府信息公开制度的制定和实施。各地政府信息公开的具体规定尽管有所不同，但其基本的原则和特点具有一致性：一是遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则，进一步加大政府信息向社会开放的力度；二是确立权利义务关系，政府是信息公开的义务人，公民和其他组织是权利人；三是凸现便民服务的理念，政府机关以多样化的信息公开渠道和形式，为公众查询利用政府信息提供便利。这些制度规定已经深入到政府信息公开的具体操作问题，支撑着政府信息公开的实践发展。目前，很多城市都在纷纷研究制定、实施本地的政府信息公开制度，我国的政府信息公开实践正快速向广度、深度发展。
　　
　　推进政府信息公开的必要性
　　推进政府信息公开，有利于实现公民知情权，促进民主政治，实现公民的监督权利。人民是国家的主人，国家权力机关工作人员是社会公仆，民众只有真正有效地利用政府掌握的信息资源，才能对现行的制度和政府行为进行监督和提出意见、参与行政管理，从而促进政府民主制度和行为的改进，完善不足。公民的知情权，又称为知的权利、知悉权、了解权。即公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。1945年美国AP通讯社专务理事肯特库勃在一次演讲中，正式在政治学的范畴上提出了这个概念，知情权的英文名是“therighttoknow”。当时联邦政府内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，库勃从政治的角度呼吁官方尊重公民的知情权，并建议将公民的知情权推升为一项宪法权利。进入网络时代以后，电视、广播、电话、网络等快捷而覆盖面广的传播媒体使得公民能够得到部分他们想要的公共信息和生活资讯，但是这时的公民知情权是不完整的。作为社会人和国家的一部分，政府和党的信息恰恰是公民最需要及最迫切得到的，因为知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使民众能及时保护自身的安全和利益。我国是人民当家作主的国家，公民掌握政府信息是应该和必须的，这是公民的基本权利，政府的义务。而单个公民作为弱势的一方，无法主动地掌握政府信息，因此，政府信息公开在实现公民知情权的过程中起到至关重要的作用。
　　推进政府信息公开有利于更合理调配社会公共资源，有效应对危机事件，提升政府形象。政府不仅公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还及时公布与公民利益有关的信息，民众根据自身情况自定规划，是一种社会调节的表现，众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息等资源得到最大限度的开发应用。
　　在危机处理中，及时准确的信息公开对危机处理的进程和最后结果将产生重要的影响。公开化的应急方式，不仅有效避免了危机的扩散，还能有效挽救危机带给政府的公信力下降。危机的发生往往是政府平时治理不力的结果，政府公信力必然受到负面影响，但应对危机的方式则更加关涉民众心中对政府的最终评价，政府敢于公开危机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅仅使得各种危机和特殊事件圆满解决，更有力地提升了政府的公信力和维护了政府良好的形象。
　　推进政府信息公开，可以起到制约权力滥用和腐败的作用。政府信息公开有利于破除权力运行的隐蔽性，为治理权力滥用和腐败提供预防机制。“阳光”是最好的消毒剂，政府信息公开将使整个行政系统透明公开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下，并且使得权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括其交易背后的利益共谋渠道。
　　
　　我国政府信息公开存在的问题
　　第一，政府信息化缺乏统一的立法条例和管理理念。我国政府信息公开制度目前仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。《宪法》中仍没有明确的保障公民获取信息的条款，虽然我国法律中有一些关于行政公开的规定，但都是零散的、局部的，有的甚至是试行的。信息公开方面，虽然已经制定了一些地方性法规，但国家层面专门的信息公开法还没有出台。政府信息披露的方式不规范，相应的监督机制、救济机制尚未有效建立起来。具体到信息公开的内容范围、详细程序、时限要求等方面都没有明确统一的规定，造成信息公开的随意性大、缺乏连续性、信息公开被当成了临时行政任务。
　　目前，除《行政许可法》等少数法律外，我国过去只在《保密法》及其它一些相关法律法规中涉及到了信息方面的立法问题，更多强调的是对政府信息的保密而非披露。信息公开必然受到现行的《保密法》、《档案法》等法律法规的限制和政府权衡利益时自由裁量权的限制。从立法理念上看，我国的传统观念和做法是“以保密为原则”，以国家安全为依据，过分强调国家机关的自由裁量权，严重阻碍了政府信息的公开。要解决这些问题，当务之急是要在政府信息的公开上确立“公开为原则，保密为例外”的原则，并以此指导政府信息公开的立法、管理和实践。
　　第二，对政府信息公开与保密的范围界限划分和认定不清。贯彻政府信息公开原则，也要处理好公开与保密的平衡关系。不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。但目前，对保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一处理的规定，结果造成了保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。认识上不能正确划分非保密文件的性质并进行合理的分类乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之。只有对非保密文件进行合理的分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能在此基础上实现政府信息的公开化。否则，如果将所有的非保密文件完全公开，只会对国家行政管理造成各种不必要的冲击，影响社会稳定。在这方面，尽管我们可以借鉴美国和其他一些国家的经验来确定例外的领域，但究竟哪些政府文件不应该公开，完全需要从我国的国情出发才能确定。
　　在确定公开的范围上，目前保密法与刑法的协调是一个必须解决的问题。根据保密法，国家秘密划分为绝密、机密与秘密三类，而且，必须根据有关的权限由有关部门标上相应的密级。如果有关信息没有标明密级，则不构成国家秘密，公开也不构成泄密问题。然而，根据刑法第一百十一条的规定，为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。泄漏国家秘密构成犯罪不存在任何问题，但是，什么信息属于“情报”，在我国法律中还没有相关的规定。如果不能对这一规定进行修改，协调它与保密法的关系，随着信息公开的范围逐步扩大，它很有可能会成为制度发展最为主要的制约因素。在确定公开的范围上，另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在我国，根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案，根据《档案法》第十九条的规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订。”也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于政府公开，
　　反而限制了政府公开。
　　
　　推进政府信息公开，构建透明政府
　　提高政府领导干部的服务意识，着重强调民众参与。首先必须要采取措施矫正民众对于听政就是“走过场”的认知，严格按照设定的程序进行，以换回民众对听证制度的信任，其次进一步完善政务公开基本制度，继续开展建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度。鉴于政务公开减少了一些政府和部门利用“暗箱操作”和垄断政府信息进行权力寻租的机会，有些政府部门推行政务公开的动力不足，主动性不强，所以要建立政务公开的动力机制和责任追究制度。当前政府信息公开的操作性不强，信息公开的有效保障不多，信息公开的程度还远远不够。这就使得信息公开的程度取决于部门主要领导的“阳光意识”和心理承受能力。政府官员要树立“阳光意识”，转变思想观念，认识到信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。要使“以公开为原则，以不公开为例外”的精神逐步成为政府官员的执政理念。
　　加强热点公开，着重贴近群众，加强网站建设，更加方便快捷。政务公开的热点是人、财、物公开，而且必须及时公开，使群众获取和使用信息，接受群众监督，真正做到给群众一个明白、还干部一个清白。要围绕保证政务公开工作经常化、制度化、规范化，建立健全有关制度，形成便利实用、约束力强、群众满意的监督制约机制。清理、疏导、规范政府信息公开发布渠道，避免既杂乱无序又千篇一律，避免既浪费资源又增加成本。要充分利用互联网的便捷性，集中财力和技术力量、优化整合网络资源、统一搭建技术先进、功能齐全、内容丰富、服务方便、面向公众的政府信息公开平台，做到让人民群众一网知天下。
　　完善公开管理机制，着重把握“公开”和“保密”界限。要建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。政府部门还应该加强调研，到基层群众中了解群众最想知道的信息，建立与群众的经常沟通机制。同时，在信息提供中应该强化服务意识，把它当成一种面向社会公众提供的服务，才能更好地向群众提供信息。进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。
　　
　　（作者为重庆科技学院继续教育学院副教授）
　　
　　【注释】
　　刘恒等著：《政府信息公开制度》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第2页。
　　李立：“《全面推进依法行政实施纲要》精辟解读”，《法制日报》，2004年4月21日。
　　DavidMOBrien：ThePsRighttoKnow，NewYork，1982。
　　责编许国荣（实习）
　　来源：人民论坛