赵树凯：基层政府：体制性冲突与治理危机

　　
　　基层治理状况是国家治理能力的集中体现。或者说，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。
　　显然，当下的基层治理存在突出问题。这些问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。从社会层面看，乡村社会冲突加剧，乡村民众针对基层政府的抗争活动增加，包括冲突的种类增加、介入冲突的社会群体增加、冲突的总体规模也在扩展；从政府层面看，不同层级政府之间的关系趋于紧张，上下级政府之间、同级政府部门之间，彼此间信任下降，互动中的不合作增加。这种政府体系内部的信任下降和摩擦增加，不仅表现在行政机构之间，也表现在党组织和行政组织之间，还表现在政府组织与社会组织之间。社会层面的冲突与政府体制自身的冲突有着内在联系，政府体制的自身冲突直接孕育催生了大量社会冲突。
　　
　　现在基层乡村陷入了“强发展”与“弱治理”的困局
　　如果把“发展”与“治理”作为观察中国乡村的两个视角，可以说，现在基层乡村陷入了“强发展”与“弱治理”的困局。进入新世纪十多年来，中国农村的发展形势良好。农民收入快速增长，公共物品供给快速增加，农民生活显著改善。但是，从治理的角度看，快速的发展并没有带来良好的治理，或者说，治理的质量并没有获得与经济社会发展相适应的提升，相反，诸多方面治理的质量还在下降。这种“强发展和弱治理”的现象，不仅成为人们理解中国发展的困惑，而且也在加剧社会的紧张和不安，并引发人们对于未来中国走向的疑虑。
　　如果历史地考察，可以发现，这种发展与治理的不平衡并非始于近十年。
　　1980年代中后期，农村中的冲突现象开始显现，政策语言的表述是“干群关系紧张”“群体性事件增加”，大量冲突围绕农民税费负担而展开。当时，中央政府规定了农民税费负担的标准，并加强了对地方政府行为的监管。与此同时，各级政府强调：解决农民负担过重，根本上是加快经济发展问题，提高农民收入。“发展是硬道理”被提到更高程度。在整个1990年代，农村经济保持了较快发展，但是，农民税费负担引起的社会冲突迅速增加，如地方政府强制农民集资修路、建学校、发干部工资等生出各种抵抗，冲突规模不断扩大，冲突程度不断激化。可见，经济发展和收入增加并没有解决农民负担问题引发的乡村冲突，治理危机仍在加深。
　　从2000年开始，中央政府决定开展税费改革，并在2003年决定全面取消农业税。同时，决策层认识到：农村冲突增加的基本原因，是政府过度注重经济发展，而忽略了公共服务和公共物品的投入。由此，农村政策的基调确定为“少取，多予，放活”。政府开始重视农村公共服务改善，在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入大量资金。这些惠农政策受到了农民的高度评价和积极拥护。但是，在公共服务和农民生活显著提升的条件下，农民与政府的关系并没有根本改善，冲突和抵抗仍然广泛发生。近几年，对于基层政府来说，“维稳”任务日益沉重，成为政府工作中最头疼的事情。由此看来，不论是快速的经济增长，还是重大的公共物品投入，都未能从根本上改善乡村治理。
　　
　　政府本身的体制性冲突造成了乡村治理不善
　　探索中国社会冲突加剧的发生发展过程，还应该着眼于政府体制本身。
　　考察发现，当前的政府治理体制存在着内在的逻辑冲突。为改善治理而推进的体制性措施，演化为两种方向相反的体制性力量，在政府系统内部同时并存、相互纠缠、持续冲突，消解政府治理效果，导致社会冲突加剧。这种体制性冲突，既扭曲了中央与地方不同层级政府间的关系，也扭曲了同一层级政府内部不同部门之间的互动，还在整体上损害了政府体制本身的合法性，成为地方治理危机的关键性成因。
　　政府运行的体制性冲突主要体现在如下方面：
　　预算管理的体制性冲突。最近几年间，中央政府已意识到1990年代中期以来不断集权带来的问题，开始探索扩大基层政府权力的改革，其中最重要的是“扩权强县”，核心内容是预算财政关系的调整，实行“财政体制的省直管县”，减少市级政府在财政预算方面对于县级政府的控制，同时，将一些市级行政管理权也下放到县级政府。但是，在具体预算安排和财政管理上，上级政府却对基层政府提出越来越具体严格的要求。上级政府（包括中央、省、市）经常直接提出基层财政收入的多少比例必须用于某种开支，直接规定一些基层政府部门使用何种办公设备。不仅如此，中央有关部门还直接规定村级官员的工资水平。作出规定之后，上级政府还会安排检查督促，并利用上级政府对基层的人事控制权来保证这种预算控制的落实。由此，基层政府的预算权被严重侵蚀，这造成基层政府工作的大量矛盾冲突，导致基层领导干部对上级政府的抱怨。
　　官员管理的体制性冲突。加强垂直管理是近十年来再度中央集权化的重要特点，但这种举措受到了基层政府的抵制，本身也造成了很多问题。如今，机构编制的垂直化管理趋势已经式微，但是，对于官员本身的垂直管理仍在加强。甚至有些部门虽整体上不属于垂直管理，但其主要负责官员也被收归上级直接任命（如国土资源部门）。基层政府的部门设置和人员规模，历来是上级政府直接控制，最近几年的控制趋于更加严格，以至中央和省级政府直接控制了乡镇政府的编制规模。这使得基层政府无法根据本地情况来确定政府部门的设置。从基层领导干部的任命看，上级政府也加强了控制。县级主要领导的任免过去是由市级党委直接决定，现已收归到省级党委；乡镇主要领导的任免过去由县级党委直接决定，现在需要市级党委批准。由上级党委直接从上级机构安排到下级政府担任领导的情况有增无减。这种“官员空降”不仅因挤占了基层官员的升迁机会而受到基层抵制，而且由于“空降官员”不熟悉基层事务，处理复杂问题不得力，往往导致一些小问题成为大事变。在官员的选拔机制方面，公开性和参与性都有明显提升，选举范围有所扩大，选举的程序有所严格。但是，与此同时，上级对于选举结果的控制也在强化。即上级政府对于基层政府的官员选拔，一方面强调要扩大民主选举，另一方面也采取措施要求选举结果保证“组织意图的落实”。这种自相矛盾的体制运行，严重损害了体制的效率和权威。
　　政府问责的体制性冲突。自上而下的考核检查不断强化，加剧了体制的内在紧张。近十年政府问责体系演变的基本特点可归纳为：一方面，民众对于政府的问责参与能力和要求在提升，基层政府被上级政府要求更好地对民众负责；另一方面，上级政府对基层政府的考核规制不断增加和全面强化。二十世纪八九十年代，来自上级政府的问责考核，主要发生在计划生育、财政收入和经济发展等领域。进入新世纪以来，以往的考核依然强劲，新的考核项目更加突出，如土地利用的考核、专项财政资金的考核、社会治安的考核，其中最重要的是信访和“维稳”的考核。这些考核和规制行为本身正在衍生出新的问题。就如信访考核，上级政府的考核方法，主要是以上访人数和上访方式作为考核或处罚基层政府官员的标准，而不论基层政府是否有处理问题的具体责任和权力。这种“维稳”考核体系不仅严重地破坏了基层政府对于上级政府的信任，而且也造成一些人利用这种不合理考核体制而给政府制造更多麻烦。
　　基层政府与基层自治的体制性冲突。自1980年代末以来，中央政府开始推进村民自治。现在，村民自治的具体制度规范，特别是村民的政治参与能力，都有了巨大提升。但是，进入新世纪以来，面临村民自治组织与基层党组织的权力纷争、村级组织与基层政府的权力纷争，上级政府出台了一些新的制度规范，更加强调强化党组织对村民组织的控制，强化基层政府对于村级组织的直接控制。基层政府越来越把村级组织作为政府官僚体系的一个部分来管理。在村民政治自主性不断增强的情况下，村庄和村民对于基层政府直接控制的抵抗也在不断激化。于是，在政府控制加强的表象下，政府对于村庄组织的实际控制明显弱化，基层政府与村庄社会日益脱节。
　　如果深入观察基层政府内部的运行过程，可以发现，虽然整个政府系统在政治语言上具有高度一致性，但是，实际的政府运行充满了矛盾。而且，这些矛盾显然比前些年更多了。在许多情况下，基层领导干部不仅不太认同上级政府的政策措施，也不太认同上级领导的能力品行；基层党委部门和行政部门的权力纷争在增加，行政系统自身不同部门之间的矛盾也在增多。所有这些冲突，都严重损害了政府权威和治理的效率，直接造成乡村治理的低质。
　　中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突
　　现在，乡村治理正深陷内在的自我矛盾之中。这种治理危机既困扰中央政府和地方政府，也困扰基层官员和基层民众。中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。
　　目前关于政府治理的研究，特别是政府的透明度和问责机制的研究，虽然成果很多，但有一个重要缺陷，这就是缺乏“党”的研究视角。不论是实际的改革过程，还是学术研究，在总结政府透明度和问责性的过程中，都把关注的重点放在了政府机构本身，而对于党委的组织有所忽略。在中国，研究政府的透明与问责，不能不特别关注党组织的透明与问责。
　　中国是共产党执政，现行党政体制的基本特点是：各级政府是由同级党委直接领导的，政府的重大决策实际上都出自党委；在许多情况下党委的工作和政府工作是一体的，或者说是党委部门取代了政府部门的工作。但是，党组织的透明过程不同于政府机构，党组织的问责机制也不同于政府机构。在这种情况下，讨论政府透明度和问责问题，也需要同时关注党组织的透明度和问责问题。所以说，政府的绩效与问责问题，实质上是党组织的绩效与问责。
　　在基层，在提升党和政府的透明度和问责性方面，近些年来已经出现很多创新经验。这些创新经验发生的基本背景是：其一，近些年来，党中央也在积极提倡和要求党务公开，强调党的工作部门要有绩效评价和问责；其二，基层党政组织在面临大量的社会矛盾和复杂的利益关系，在处理社会经济问题过程中，来自公民的要求和压力，推动了党政组织的透明度和问责性建设；其三，在基层领导中产生了一些有改革要求和政治勇气的人，他们大胆改革传统的党和政府工作方式，在增强党组织透明度和问责性方面做了很多探索。可以说，党组织在透明和问责方面的实践创新，是走在研究界前面的，反而研究者的观察和总结很不够。因此，为了更好地理解中国的党政体制，为了更好地总结党国体制的实际运行，开展关于党组织的治理与创新的经验研究很有必要。
　　笔者认为，研究基层党的治理，重点内容应该是：以县市党组织的运行为观察面，全面考察和总结基层党组织在增强透明度和提升问责性方面的创新经验，为基层党组织的深入改革提供研究支持。在中国，以党领政的体制是一个严密系统，但是这个系统内部是有层级的，也有板块的。任何研究都没有办法关观这个体制的全部，都需要选取一个特定的层级或者部门。县（市）是中国政权体系的基本单位，县市政权直接实施政治经济社会的管理，而且管理功能相当完备。县市以下政权，管理功能虽然直接但是不完备；县市以上政权，管理功能虽然完备但是并不直接，只是一种间接的管理。所以，县市党政体制最能体现中国政治体制的基本特质。以县市为基本观察面，向上可以仰视关注省市政权，向下可以俯瞰观察乡村政府。所以，研究基层党组织的治理，应该特别重视县（市）层面。
　　
　　如果改革不能在政治层面上有重大突破，治理危机的全面爆发将只是时间问题
　　如前所述，新世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化，其核心特征是：重新集权化过程全面挤压了县乡政府，既造成县乡政府与上级政府的关系紧张，也造成了县乡政府与基层民众的关系紧张。检索这种重新集权化的起源，应该说始于1990年代中期。分税制在造成基层财政逐步吃紧的基础上，基层行政权力也被上级政府不断蚕食，与此同时，上级政府施加给县乡政府的多种考核问责，则进一步恶化了县乡政府的运行环境。大致从2010年开始，中央政府意识到这种重新集权化的积弊，开始采取某些调整措施，行政性分权有所推进；在政府运行体制上，中央在政府决策与领导权产生方面有系列改革举措。但是，迄今为止并没有出现预期效果，更无法破解既定困局。不仅如此，有些举措反而加剧了基层政府的内在紧张与外部冲突。
　　整体地看，现在基层政府已经陷入两难的治理困局。显然，这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验看，治理通常指政府制定政策和执行政策的能力，一般不涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的这种治理危机具有深刻的政治性，或者说，直接就是一种政治危机。中共十八大以来，重启改革议程成为社会热点话题。在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。如果改革不能在政治层面上有重大突破，治理危机的全面爆发将只是时间问题。
　　中共十八大前后，国内外舆论对于中国改革都有很多议论和期待。一年多来，我们看到，新领导层有一些新举措和新表示。从政府改革来说，中央政府已经在下放权力方面有了一些具体动作，行政性分权步伐明显加快，主要是取消和下放了一些行政审批权限，并且表示将会在这个方向上深入推进。中央提出的改革目标是，减少政府对市场的干预，放松政府对社会的控制，规范政府与市场的关系、政府与社会的关系。只是，这种改革基本上还在行政改革范围之内。在政治层面，尚未看到新的重大举措出台。相反，不论在中央、地方还是基层，传统政治控制没有明显松动和改变的迹象。即便从行政改革本身来看，在基层政府层面（县市和乡镇），至今也没有清晰的顶层设计和规划。
　　
　　也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段
　　也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说，政治改革和行政改革的分野或许将会越来越清晰。比较西方国家，中国的政府过程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共进共退、一损俱损。现在则不然，行政改革在加快推进，政治改革在举步不前。
　　从基层政府的角度看，不论是政治层面的改革，还是行政层面的改革，我们都难以清晰地判断出近期是否有重大转机。就近些年的基层政府改革而言，目前还没有整体、清晰的规划设计，原因在于：一方面，上层缺乏意愿或者勇气去启动那些有重大影响的政治改革，甚至对于基层的主动探索采取某种程度的打压策略，如多年前就曾否定乡镇的直接选举；另一方面，上层缺乏意愿或者能力去推动那些有重大影响的行政改革。过往经验显示，中央曾经向基层政府提出若干行政改革的要求，如县级或者乡镇的政府机构改革。但是，这些要求很难得到有效执行，甚至也不被基层领导们认同。许多基层党政领导认为，上层没有必要提出那些政府运行层面的要求。
　　总体来说，由于中央政府对于基层政府运行的影响力急剧衰落，中央即便对于县乡政府改革作出具体设计和部署，其实也很难得到执行，且不说这种设计是否合理或可行。在大一统的政府控制思路下，中央也不可能设计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层实际，上面这些设计规划往往是不切实际的，甚至是虚妄的。
　　笔者认为，基层政府的行政性制度安排，如县乡政府有多少个机构、多少人员岗位，行政权力如何在部门之间配置等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为强有力的推动者，如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。与上世纪八十年代形成鲜明对比的是，现在基层党政领导甚至比高层更有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措，因为基层党政领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但是，这种要求和冲动，过去未能得到积极呼应和引导。这也是上级政府的政治权威在基层不断流失的重要原因。
　　最近十多年，虽然基层政府发生了令人欣慰的积极变化，但也面临更多困难和麻烦。或者说，基层政府正在陷入深刻的治理危机之中。这种危机已经相当深重，主要来自三个领域：其一是制度化滞后带来的危机，作为官僚机器的政府，其形态和机制都尚不成熟，上级政府还习惯于用“政治口号”“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾；其二是民主化滞后带来的危机，其核心是民众意志对政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众对政府的不信任、不合作，甚至发生大量抵抗；其三是法治化滞后带来的危机，社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾的激化，甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以司法过程解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决过程渠道不畅，大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开，直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前加大。基层政府在这个过程中面临两大挑战：与上级的矛盾在加深，与民众的矛盾在加深。如果改革推进力度不够，或者改革操作失误，则会出现这种局面：政府治理的危机与社会治理的危机比肩而至，政治性危机与行政性危机相辅相成。那么，渐进的改革过程将被迫中断，政府转型将在剧烈的社会政治动荡中艰难推进。
　　
　　（作者为国务院发展研究中心研究员）