史云贵：公民治理与群众自治中美两国基层治理理论与实践比较研究

　　
　　公民治理理论虽源于西方国家，但以公民为中心的制度设计理念与我国基层的村（居）民自治都是基于人民主权理论，因此公民治理的精神应运用于包括中国在内的任何以人民主权为政治权力合法性唯一来源的现代国家所有。中国特色的公民治理，即党组织领导下的村（居）民自治，就是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动中实现人民当家作主。
　　我国正处于经济社会发展转型期，同时也是社会矛盾与冲突的凸显期。不断完善基层社会治理，形塑具有中国特色的公民治理，对于实现现代国家与现代社会有机衔接和良性互动，深入推进国家治理体系与治理能力现代化都具有重要的理论价值与现实意义。
　　
　　美国的公民治理
　　随着现代社会治理理论和实践的发展，人们越来越意识到公民在社会治理中的重要地位和作用，即公民应在社会治理中扮演着积极的主人角色。基于治理理论的美国公民治理也就愈发凸显出它的时代价值和现实意义。
　　公民治理是美国社区的基本治理形态。“公民治理理论”是20世纪90年代由美国学者博克斯提出的，以“公民中心”为治理导向的社区治理模式，它重构了公民、代议者、公共服务职业者的角色定位，打破了以基层官员主导基层公共决策的制定与操作的局面，强调“公民本位”的治理价值观。
　　公民治理的一个重要理论基础就是“治理理论”。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。
　　其一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个持续互动的过程。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
　　其二，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作；不仅涉及公共部门，也包括非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自助组织等。博克斯指出“我使用了治理一词，而没有使用政府或者行政的概念，目的在于说明包含着参与社会公共政策制定和执行的公民、选任代议者和公共服务职业者的全部活动”。
　　从治理理论出发，博克斯进一步探索公民、选任官员和公共服务职业者的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们作出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。
　　美国公民治理的另一个理论基础就是后现代话语理论治理必定越来越以相关各方，包括公民与官员之间开诚布公的对话为基础。可靠对话的最终理想把行政官员与公民大众视为彼此是充分参与的，而且被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。“一个公民易于进入的和民主的社区制度把社区居民看作是公民，它允许公民就政策议题进行公开对话，认同人们有能力提出建议或采取具有真正影响的行动。”博克斯认识到了代议者的作用正逐渐被参政公民直接参与政策制定过程所取代，但是，他也看到对话并不能代替代议制治理机构，不能保证民主和责任原则的同时兼顾，实现理性的连贯性，因此他直接指出，“开放的治理体系和公民对话确实也非常重要，但它自身终究不能保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的日常政策执行”。
　　按照博克斯公民治理模型，在社区治理中，公民成为社区的治理者而非消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们做出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力控制公共权威机构。公民成为社区真正的主人，自行管理社区和积极参与公共事务，抵制国家和州政府以及本地政治、经济精英对社区政策过程的控制，回归创建国家时社区治理的历史价值，即“地方控制而不是州或国家控制的公共治理；小而富有回应性而不是庞大臃肿的政府；公共服务职业者是公民的咨询者和帮助者，而不是公共组织的控制者”。博克斯的公民治理模型意在倡导公民直接参与公共事务，在基层社会实现最大限度的“强势民主”。巴伯认为，“强势民主不只追求选票，而且要求有好的理由；强势民主不仅仅追求对事物的看法，而且也重视理性的辩论”。公民治理所彰显的直接民主，就是要求公民以社区为载体，通过对社区公共事务自主性治理的民主实践成为社区的真正主人。
　　在美国的公民治理实践中，公民治理可分为完全型公民治理和不完全型公民治理。所谓完全型公民治理是指作为社区主人的社区公众，不仅主导社区公共事务的决策，而且参与社区治理的全过程，即社区居民既是社区治理的决策者，也是社区政策的执行者。
　　所谓不完全型公民治理，是指社区居民只是社区公共事务的决策者，而把社区政策的具体执行交给社区公共管理者。由于社区公民治理的核心是公民决策，因此，社区居民如果能够真正主导社区公共事务决策，成为社区的主人，他们虽然不从事具体而微的社区治理，也应视为公民治理。不管是在完全型公民治理下，还是在不完全型公民治理模式下，美国社区公共事务的决策，都必须由社区居民来决定；重大的社区公共事务决策，还必须通过社区全体居民公决来解决。
　　
　　中国特色公民治理与美国公民治理的共通性
　　公民治理理论虽源于西方国家，但以公民为中心的制度设计理念与我国基层的村（居）民自治都是基于人民主权理论，因此公民治理的精神应运用于包括中国在内的任何以人民主权为政治权力合法性唯一来源的现代国家所有。中国特色的公民治理，即党组织领导下的村（居）民自治，就是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动中实现人民当家作主。因此，中国特色公民治理无论是从理论上还是在现实需求上都具有可行性。
　　当前我国正处于社会转型期，同时也是建设小康社会最重要的阶段，如何最大限度地增加社会和谐因素、最大限度减少社会不稳定因素就突出地摆在了党和政府面前。可以说社会稳定与否和社会治理状况具有直接关系，社会治理水平的高低已成为政府政策合法性、公民满意度、社会治理格局、社会稳定度的衡量标准。党的十八大明确指出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为基础的“五位一体”的社会管理体制。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而治理现代化的重点、难点在基层，活力源泉也在基层，要以维护好发展好人民群众利益为根本出发点和落脚点，以城乡社区为重点，以加强党的建设为根本，进一步夯实基层社会治理的基础。
　　基层社会是公民进行民主政治实践的试验场，也是社会转型期矛盾的最大存储地，基层社会治理的好坏直接关系到国家政权的合法性和社会稳定性。近年来，基层社会治理中诸如官民矛盾、公民政治冷漠等问题已经严重损害到社会主义民主政治的建设进程，也严重威胁到中国基层群众自治的效度。因此，对基层社会治理体制机制创新也毋庸置疑地成为了社会治理体系和治理能力现代化的重点与难点。与此同时，基层社会的多样性与广泛性特点，也使城乡广大社区成为了社会治理创新的活力源泉和希望所在。
　　基层社会治理创新的根本目的是更好地服务于人民，让广大人民群众在“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的基层社会自治活动中，充分发挥积极性、主动性与创造性，让广大城乡居民在自己的家园里真正实现人民当家作主，这是我国践行中国特色公民治理的基本要求，也是社会治理创新的基本方向。
　　首先，坚持中国共产党的领导地位不动摇为建立健全中国特色公民治理提供了坚实的基础与保障。实践证明，我国基层社会的自治发展中需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党。中国共产党的领导地位不是自封的，而是历史的必然选择。从党的产生和壮大，到党的执政地位的取得和巩固，不仅是中国近现代史发展的必然选择，而且也体现了广大人民群众的共同愿望和基本要求。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，党及其领导下的政府“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，党的利益和人民的利益是高度统一的。我国现行宪法中明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，党的十七大、十八大都把基层群众自治制度作为我国必须长期坚持的四项基本政治制度之一。这充分说明，中国共产党充分重视和肯定人民群众在基层社会中所起的主导性作用，充分肯定人民群众自治是基层社会治理形态的最佳形式和途径。因此，矢志不渝地坚持中国共产党的领导是建立健全中国特色公民治理基础与保障。
　　其次，西方公民治理与我国的村（居）民自治都强调以公民为中心，倡导公民充分参与。西方新公共管理一度提倡“以市场为导向的政府”，偏离了以“公民为中心”价值诉求。新公共管理强调了政府在公共行政中的主导作用，把公民当作“顾客”，认为公民只是政府提供公共服务的“被动消费者”。而新公共服务理论是“关于公共行政治理系统的一系列思想，它将公共服务、民主治理和公民参与置于这些思想的中心地位”，认为政府的主要职责既不是划桨，也不是掌舵，而是服务，在治理过程中应该彰显“以公民为中心”的治理导向。这就要求社会治理中提倡公民的充分参与，如果没有公民的积极参与，很难使政策合法化。
　　我国的村（居）民自治是社会主义基层民主政治的基本形态。它彰显了直接民主的治理精神，提倡人民当家作主，鼓励人民群众在基层治理中充分发挥自己的主观能动性和创造性，自主性管理社区公共事务。公民自主性管理社区公共事务是我国人民群众在基层社会真正实现人民当家作主的基本形式，也是践行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”以期实现群众自治目标的基层社会治理的基本要求。中国特色公民治理在价值取向上与西方公民治理相似，因此具有可行性。
　　第三，中国特色公民治理与美国公民治理在制度设计上都是以“自治”作为基层社会治理的设计原则。无论是西方的公民治理还是中国的村（居）民自治，在制度设计上都强调基层群众自主性管理社区公共事务，即都强调自治。美国的公民自治是在早期的乡镇生活形成的一种具有民主价值意识的公民自治理念，如托克维尔所说：“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式”，“乡镇的管理方式是根据居民的爱好而选择的”。居民在自己的生活范围内自行管理自己的社区事务，充分彰显基层社会的自治价值观。我国宪法和村（居）民委员会组织法都明文规定了，居民委员会和村民委员会都是基层群众自治组织，是社区成员和村民利益的代表，是发展基层民主，维护村（居）民合法权益的自治组织，它们不是行政派出机构，更不是附属组织。党的十七大则明确把基层社会自治制度确定为我国基本的政治制度之一，这为群众自治活动提供了重要保障。
　　
　　公民治理在中国的运作
　　美国的“公民治理”是植根于美国的文化背景、经济基础、公民素质等特定的生态土壤的。我国基层群众自治根植于我国的国情，因此打造中国特色公民治理就不能照搬西方“公民治理”的经验。而应该充分结合我国基本国情，以使得理论与实际相统一。这就要求我们必须在中国共产党的领导下，以创新治理体制机制为突破口，健全参与表达机制，大力培育社会自治组织，加强公民自身素质建设，夯实基层群众自治基础。这才是真正让中国特色公民治理运转起来的理性路径。
　　“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的多元合作治理格局，是未来中国特色公民治理的大的制度框架。中国共产党的领导地位为公民治理提供了方向指导和力量支持。政府应该完善服务职能，提高行政效率和服务水平。要积极推进基层民主建设，规范民主选举，倡导公民参与，这样才能积极有效地推进公民治理的进程。
　　社会组织对于公民治理的作用是不言而喻的，社会团体如果能够发挥其辅助作用，并吸纳更多的公民加入社会组织，不仅能提高公民进入“公共领域”的能力而且有利于公民社会的培育。公民的积极参与是政策合法性的来源，同时也是政府与民众有效交流的方式。在一个多元化的社会，“政府治理公众参与”模式的替代模式应当是一种“合作治理”模式。
　　现代社会是一个依法治理的社会，法治保障是创新社会管理的基础与重要前提。任何社会主体都必须在法治的框架下参与社会治理活动，党依法执政、政府依法行政、社会组织、公众依法参与是打造“五位一体”合作共治格局的基础性工程。在法治保障下，加强“党群、政府与民众、政府与社会组织的多元合作治理”的良性互动关系，这不仅是社会管理创新的目标，也是打造具有中国特色合作治理，并借助基层社会合作治理走向公民治理美丽蓝图的手段。
　　以健全公民“表达机制、参与机制”为重要抓手，推进中国特色公民治理。完善公民表达机制和参与机制是在现代社会实现公民治理的重要抓手。表达机制和参与机制的完善是回应政治民主的最有利因素，健全的表达机制、参与机制是培养“积极公民”的有效平台。在建立健全包括法律制度、信访制度、听证制度的基础上，建立健全政府与公民之间良性互动的双向表达与沟通机制，是通过合作治理走向中国特色公民治理的基础性路径。政府与民众的双向互动是公共政策合法性的源泉。
　　此外，应完善政府回应机制，做到有求必应。应加快政府职能转变，增强政府的回应能力，尤其对于社会弱势群体，要为他们提供绿色通道以捍卫社会公平正义。在完善参与机制方面，应完善（村）居民委员会的自治作用，而不是视其为一个封闭的环节，让更多民众参与村和社区的事务，为城乡居民自主性管理基层公共事务提供广阔的平台。福克斯和米勒把公共能量场中的话语分为“少数人的对话”、“多数人的对话”、“一些人的对话”三类，并认为少数人的对话其实是独白性的操纵，多数人的对话则导致表达主义的无政府状态，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任随差遣，在某种程度上限制了参与。但是切合情境的意向性和真诚性的提高大大地超过了它的缺点。”因此，政府官员与公民代表要充分进行对话、协商与合作，这样才能让公民在基层社会自主性治理中的“话语权”得到充分保障。
　　大力培育社会组织，增强社会资本与社会活力。大力培育社会组织，既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场缺陷；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。
　　社会组织能为维护公民权利、社会稳定发展，实现公民治理提供支持与保障。可以说，社会组织愈发达，社会自治组织水平就愈高，就愈有利于政治国家与公民社会的良性互动与繁荣发展。
　　从参与的有效性、可行性和现实性来看，公民通过自治性结社方式的集体参与更为有利。因为社会利益分化和利益聚合速度的加快必将促使公共问题建构和议程确立由政府统合转向为公民自治组织，之间的利益博弈，建立有共同目标和价值诉求的自治组织有利于增强公民参与博弈的力量、降低博弈成本和促进利益整合。帕特南的社会资本概念包括信任、规范以及网络，这也是社会组织的特征，它们能够通过多元化的合作来提高社会效率。社会资本越丰富的地方，公民社会就越发达，从而更有利于实现公民治理。因此，应大力培育新兴社会组织，为社会组织的良好发育提供一个良好的制度环境，并应该健全社会组织内部操作制度，尤其是建立科学的运行机制与监督机制来保障社会组织可持续发展。
　　加强公民教育、提升公民素质和参与能力。提升公民参与能力的最重要的途径是加强公民教育。迄今为止，我国尚未形成严格意义上的公民教育体系，更多的是以政治思想教育、纪律教育来替代公民教育。公民教育的内容应该既包括公民意识的培育，也包括公民政治能力的锻炼和提升。公民意识即公民对自己在国家中地位的自我认同，公民意识的提升有利于公民对自己主人翁地位、权利和义务以及责任感有更清晰的认识，从而在实践中能够充分发挥自己的主观能动性和创造力。为此，应加大宣传力度，调动城乡居民参与公共事务的积极性，组织社区成员参与公共活动，在活动中增进彼此之间的友谊，同时增强社区的凝聚力。
　　一些社区建立了自己的公共图书馆、体育活动室、议事会、邀请专家定期给予其指导等，以此为基础，城乡居民在“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的自治活动中，会逐步提高他们的公民意识与公民能力。党政部门应为公民能力的培养提供便于操作的平台和可行性路径，在实践中帮助城乡居民掌握政治参与的技巧与方法，培养他们理性的公共视角和与利益相关者协商的能力。比如，成都市以村民议事会为基层社会自治平台，以村级公共服务资金的民主使用为“抓手”，走出了一条农民在自主性管理活动中不断提升公民意识、公民能力的理性之路，实现了基层民主实践与公民教育的良性互动，丰富和发展了以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展”为基本内容的中国特色公民治理的创新之路。
　　
　　结语
　　在当代中国，让中国特色公民治理真正运转起来，就必须坚持中国共产党的领导，以打造“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保重”五位一体的社会合作共治体制为制度化平台。在党的领导与整合下，在大力推进中国特色公民教育、健全公民参与机制、培育社会自治组织的基础上，以基层社会合作治理深入推进城乡基层社会人民当家作主的基层群众自治实践，是让中国特色公民治理良好地运转起来，实现人民群众在城乡家园真正当家作主的可行性路径。
　　
　　（本文系史云贵教授主持的国家社科基金一般项目“城乡结合部社会管理路径创新研究”和教育部新世纪优秀人才支持项目“中国城市治理创新经验总结研究”的阶段性成果，项目编号分别为：13BZZ036、NCET130389）
　　
　　【注释】
　　美理查德C博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第96页。
　　美理查德C博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年。
　　Barber，B。R。DemocracyandDifference，Princeton：PrincetonUniversityPress，1996。p。576。
　　美金钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京大学出版社，2008年。
　　法托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董国良译，北京：商务印书馆，1988年，第76页。
　　美查尔斯J福克斯，休T米勒：《后现代公共行政话语指向》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第143页。
　　
　　四川大学公共管理学院教授、博导、江苏省邳州市人民政府副市长史云贵
　　责编张蕾