欧美财政政策比较及经济影响

　　＂   内容提要: 目前，美国采取了以增加军费和减税为主的急剧扩张性财政政策，欧盟则在《稳定与增长公约》框架内坚持限制赤字扩大的政策。从本质上看，欧美政策的不同取向与各自的增长模式以及内部政治结构有着直接关系。欧美政策的不对称性从一个侧面反映了世界经济体系中的矛盾性及其显现的或潜在的风险。未来，美国的火车头作用不稳定，欧盟对世界经济增长的促进作用有限，国际金融和国际贸易体系将因此更加脆弱。
　　[关键词]财政政策 欧美经济关系 世界经济
　　当前，世界经济中的一个主要现象是欧美经济关系发生了深刻的结构性变化。与美国在政治和军事领域居于绝对优势不同的是，大西洋两岸的经济实力趋向对等。随着美国持续十年高增长期的结束，美欧在政策与制度上的不协调性甚或矛盾性愈加凸显，它将对世界经济产生重大影响。本文试图从财政政策的角度对此加以分析。
　　一、欧美不同的政策取向
　　在宏观经济政策方面，多数欧洲国家在20世纪60年代和70年代曾与美国同步奉行凯恩斯主义，80年代后又转向货币主义、供应学派。就财政的分配方式和国家用其干预经济的程度而言，不仅美欧之间有较大差别，而且欧洲国家相互间也存在差异。所以说，欧盟在制定《稳定与增长公约》之前还没有形成财政趋同框架，因此谈不上欧盟的财政政策路线。90年代中期以后，欧盟成员国开始在《马约》的框架下实行稳定趋同的财政政策，此时美国正处于经济高增长期，克林顿政府采取了平衡预算的做法，欧美财政政策在形式上相对吻合。
　　此外，应该引起重视的是欧美财政政策在形成机制上的差别也是其不同政策取向的一个方面。美国没有欧盟那样的法律规定对国债和财政赤字实行明文限制，因而财政政策更易受到短期景气因素和政治因素的影响，尤其是政党政治哲学和路线的影响，财政路线因政党更迭存在着不稳定性和不确定性。而欧盟已将国家财政纳入政策趋同的法律框架，虽然财政政策主权名义上仍由各主权国家掌握，但成员国政府的行动实际已受到＂软约束＂。因此，欧盟整体中长期财政路线具有一定的稳定性和透明度，受政治与景气波动影响的幅度相对较小。
　　二、政策差异的根源分析
　　美欧财政政策的不同取向在表象上反映了二者景气政策的差别，而从根源上分析，它透视出美国与欧盟在政策理念、制度模式等方面存在明显差异。
　　战后美国历届政府的主要增长目标是减少失业和消除通胀。由于共和党和民主党的经济哲学具有差异，美国的经济政策因政党更迭存在一定变数。布什政府的经济哲学与里根经济学有许多相似之处，不仅重视以增长和就业为目标的＂短期刺激干预＂，同时也更强调为大企业创造投资环境，以此促进投资，推动增长。
　　欧元启动给美国增加了一个新的增长压力——保障资本流人。当前美国整个经济的投资有20%需要资本输入弥补，这成为美国经济的一个要害问题。20世纪80年代中期美国从世界最大的债权国变为最大的债务国后，美元的特殊地位还未被根本动摇，但欧元的启动使这种地位受到挑战。2001年当美国经济出现衰退迹象时，国际投资者开始理智审视美国金融市场，美国股市和证券市场出现资本大量流出的现象，这对美国是一个严重警示。没有资本输人，美国财政赤字和贸易赤字的缺口就不能弥补，美国火车头就失去动力。为保证资本流人，美国必须赢得一定的增长率和资本收益效果。而为赢得增长，布什政府不得不采取超常的财政刺激手段。
　　单纯从经济层面分析欧美财政政策，还不能全面认识其不同取向的本质差别。通过对比分析欧美的利益集团与政府决策之间的关系，可进一步从政治经济角度揭示其不同取向的社会背景。美国的利益集团与政府财政政策决策的关系比欧盟更为直接和紧密，财团利益关系对不同党派的经济和政治理念有重要影响。经济学家安东。齐施卡在其《美元》一书中分析五角大楼的作用时，形象地将国防部的巨大军事采购比做＂世界最大的雇主＂，它的巨额订单连接着权力决策和利益集团之间的关系。这种关系有其历史渊源。二战结束以来美国军队中许多重要的官员栖身于国防部、工业、金融等重要职位。国防部在国会拥有包括来自军队、政府以及经济界的阵容强大的院外集团，影响着政策决策。这种关系虽然在共和党和民主党执政期有不同体现，但始终存在。冷战后的1990年到1996年，美国军事采购、科研费和军队开支出现下降趋势，之后美国采取了一种＂政府一工业联合战略＂。自1999年，美国财政支出中的军事科研和采购费用重新超比例增长，政府通过这种联合战略重新给工业带来巨大支持。国际安全战略学家陈皮尔在《世界政策的变革》一书中对当今美国权力一财富一决策三者之间的互动关系分析＂ 道，现布什政府的最高领导层是里根＂大财团＂政府的班底，是军火和工业能源的利益代表。美国军备工业与权力机构的关系非但未随着冷战结束和世界经济相互依存的趋势而转变，反而通过反恐和打伊得到巩固。这种关系结构是美国新保守主义经济政策和对外政策的重要经济基础；而新现实主义的安全观反过来又成为维持其影响与财富的政治基础。在这种背景下，美国的财政决策往往会不同程度偏离经济规律。
　　在欧洲，能够对欧盟趋同的财政政策框架产生影响的利益集团由于涉及的领域更为广泛，因此影响力也更加多元化。自罗马条约起，欧洲利益集团受利益驱动推动了欧洲内部市场和欧洲经济一体化的进程，同时自身的结构、与权力机构的利益关系和影响方式也随之发生了重要转变：成员国利益集团被纳入了经济一体化的多国协调、多边管理的机制。与＂欧洲特色＂的外交与安全理念相辅相成，欧盟整个军火工业规模明显小于美国，军备工业的院外集团没有形成超强＂气候＂。这与欧洲利益集团出现的结构性＂多极化＂发展有密切关系。20世纪90年代《欧洲统一文件》和《马约》等重大一体化决策为利益集团制定了方向性目标，即促进多方利益。受莱茵模式的影响，欧盟在《马约》中专门强化了＂社会伙伴＂（包括劳动保护、消费者保护和福利等社会性利益集团）对权力机构实施影响力的运作机制。这些利益集团的＂势力＂导致欧盟的福利负担大于美国，经济竞争力受到削弱，但另一方面它也一定程度地保持了财政分配相对公正。目前，欧洲的利益集团出现联合发展的趋势，各种专业、行业、经济的最高联合会都在突破民族国家的界限，在欧洲层面组织起跨国利益集团，通过各种渠道对欧盟委员会施加影响。但它们主要在欧盟立法、制定规则、政策协调以及资金调配额度等方面争取利己的发展环境。更为重要的是，欧盟经济权力机构已开始行使区域化的统一管理，因此其决策不＂关照＂某一国家、某一行业或某一集团的特殊利益。总之，欧洲国家利益集团对欧盟的权力机构和政策，包括财政政策的影响有专门渠道，但直接左右决策的能力受到明显制约。
　　三、对世界经济的影响
　　冷战结束后，市场经济制度的内在矛盾——不均衡和不稳定等问题不但没有缓解，反而因工业国家生产能力过剩和竞争加剧而进一步加深。当前，美国和欧盟的宏观经济政策的影响早已超出各自国民经济的范畴，但由于两者所奉行的是不同的经济政策，美国的经济政策存在着明显的不确定性和不稳定性，而欧盟的经济政策对稳定世界经济又具有明显的局限性，因此，虽然市场经济制度在地域上不断推广，但世界经济却因缺乏有效协调的全球治理而十分脆弱。
　　欧盟的财政政策注重的是内部结构稳定，缺乏促进世界经济增长的政策动机和作用。欧盟之所以对世界经济增长难有作为，有主观因素，也有客观因素。主观上，欧盟的政策构想并非不惜一切代价追求高增长，而是着眼长远稳定的＂质增长＂目标；客观上，欧盟受结构问题制约，如内部市场相对狭小、社会负担沉重等。此外，欧盟奉行趋同的经济政策还是国际事务中的新事物，欧盟还没有找到在保持稳定的同时有效治理衰退的理论创新，因此它在限制赤字、维持财政趋同目标时不得不承受增长乏力的代价。由于欧盟划定3%的赤字比重限制濒临衰退的国家促进增长的政策空间，结果德、法、意、英等国在短期内不得不期待外部市场，包括美国的带动。如果美国陷入不景气，欧盟没有一个国家能起拉动作用。世界经济不得不在美国主导的、不稳定的条件下颠沛起伏。
　　最后，欧盟与美国财政政策的不同取向对日趋自由化的国际贸易的影响也是间接的，但＂破坏力＂不容忽视。世界性的生产能力过剩已使世界市场之争尖锐化，美国为了把财政刺激的作用限制在国内，保证增长与就业目标，将本能地对国内市场采取日趋强硬的保护措施，从而使国际贸易关系变得更为紧张。这里应指出，简单指责美国保护国内市场有欠公允，因为世界上没有一个国家能长久承受巨额贸易赤字。美国已＂ 是世界＂最开放＂的市场，日本、欧洲和东亚的经济增长很大程度依赖这个市场。从当前世界经济的发展看，日本、欧洲以及一些东亚国家用从美国赚到的赢余，相当部分又以投资方式流向美国市场，这种贸易一金融的循环关系存在风险，并不正常，但只能通过发展互惠的全球相互依存关系循序逐步＂解套＂。如果美国强行转向贸易保护，打破这种循环，脆弱的世界经济就失去平衡。现在越来越多的国家已经感受到美国不再热中＂自由贸易＂。美国除设置贸易障碍限制进口外，还试图通过美元贬值限制国外商品输入，并着重对与其有较多贸易顺差的国家施加汇率压力。欧洲方面，由于德、法、意等国的内需严重不足，在市场之争中也日趋强硬。欧美都在利用多边贸易制度的弱点，谋取对外市场更大的准入权和对内市场保护的合法性；欧盟与美国不仅相互间贸易争端逐步升级，而且对东亚设置的贸易障碍也明显增多，致使东亚国家日益成为贸易争端中的打击目标。在全球生产能力相对过剩的情况下，如果这种贸易保护主义得不到有效抑制，不仅工业国家的贸易战将进一步加剧，而且发展中国家的贸易环境也将受到损害，世界贸易组织的制度和法律权限将受到削弱，最终威胁国际自由贸易体系。
　　欧美财政政策的不同取向及引发的问题只是冷战后世界经济问题的冰山一角。冷战结束并不标志全球进入＂市场经济的繁荣阶段＂：市场经济没有克服其周期性衰退和结构性萧条问题。虽然世界经济相互依存度和一体化程度日益提高，但对全球经济影响越来越大的两大主要行为体——欧盟和美国却仍以自身利益为目标调节经济；全球化经济缺乏世界经济学的理论基础和协调发展的政治基础。这些问题凸显出建立致力于发展与稳定的世界经济新秩序的现实性和必要性。