王章来：推进依法行政面临的八大挑战

　　党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一。在全面进入新常态时代的背景下，能不能实现依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，在于各级政府和公务人员能不能坚持依法行政。
　　自2004年国务院颁行《全面推进依法行政纲要》以来，依法行政取得了重大进展，但在实际工作中，依法行政与依法治国的要求还有一定差距，仍面临着许多现实的挑战。
　　推进依法行政面临的挑战
　　部分干部思想观念与依法行政的要求不适应。一是不理解良性违法也是违法。所谓良性违法，是指本着良好的意愿初衷，制定与法律相冲突的政策、规章，或制定与法律相冲突的改革方案、工作措施，或为完成工作任务而违法的行为。当前，从整体上说，干部故意违法行政的情况越来越少，一些违法行为往往都是无知和过失造成的良性违法，少数干部认为只要我的出发点是好的，也没有造成较大的后果，即使违法也无关紧要，不必小题大做。二是不理解程序违法也是违法。行政管理一贯重实体轻程序，忽视程序比较普遍。许多行政行为本身无错，群众赞成，行政措施十分必要，但是由于程序不到位，哪怕是有瑕疵，也会变成违法，造成行政行为无效。少数干部认为一味强调程序，死抠法律条文，不灵活，难以保证工作效率。
　　重大紧迫的工作任务与法治的要求相冲突。当前，地方各级党委政府改革发展稳定的压力巨大，工作千头万绪，任务十分繁重，为了推进发展、改善民生、促进和谐，一些重大基础设施建设、重点项目，时间紧、要求高，为了尽快完成工作任务，达到工作目标，往往采取三种办法：一是在法律条文中寻找似是而非的规避办法，如化整为零规避法定审批、法定程序；二是省略和简化法定程序，如在公示环节压缩法定时间；三是造假满足法定要求，如在征集意见、办理手续中伪造签名、印章等。
　　崇高目标与法治精神相背离。一个地方、一个阶段都会确定自己的奋斗目标，确定一些事关全局的重大项目，或者是向上争取的重大项目，来之不易，意义重大；或者是本地党委决定、“两会”决议实施的重点项目，群众期待，使命光荣。围绕这些崇高目标、重大项目，相关方面往往就天然地占领了道德的制高点，以完成上级安排的任务和造福一方百姓为由，用合理、合情代替合法，往往不能严格按法律规定和程序办事。
　　舆情应对中法治原则精神难把握。突发事件的信息发布，党政干部接受媒体采访，以及各种媒体曝光和舆论炒作，对干部是严峻的考验。党政干部必须坚持法治原则的精神内涵，思路清晰、语言严谨，妥善处理好重大舆情事件。实际工作中，某些干部不用法治思维依法处置并应对舆情，容易情感化、情绪化，口出雷语，使群众关注的焦点从舆情事件转移到某些干部对法律的漠视与无知的问题上，严重损害了党委政府的公信力，影响了发展稳定大局。
　　证据意识淡薄，与法治政府建设要求有差距。法治政府的一条重要标准就是尽职责，要求政府和公务人员穷尽所有的管理手段，穷尽一切工作措施，而判断是否尽职责需要证据支撑。同时，四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这就要求各级政府和公务人员必须增强证据意识，为责任追究和倒查提供依据。然而现实工作中，少数干部认为只要凭良心、讲原则，依法办事就行了，疏于对日常工作的记录、整理和归档，特别安全生产和信访维稳等工作，证据的缺失有时会对工作造成极大的被动。
　　用当下标准衡量历史行为的合法性带来的新问题。历史行为的合法与不合法是客观的，如果恢复当时的处境，由于当时的法制不健全或者法律执行不到位，可能就不会追究法律责任。但实际工作中往往以现在的标准和要求衡量历史行为的合法性，由于现在的制度更为规范，要求更为严格，许多历史行为都是违法的，干部觉得很委屈。
　　作风建设促使少数干部为“积极怠工”寻找新借口。过去，人们常常批评不积极作为的“消极怠工”，随着作风建设的深入，“为官不易”的新常态变成了少数干部“为官不为”的新借口，不同程度地产生了积极不作为的“积极怠工”现象。很多行政工作最大的特点是一项工作往往涉及到若干个部门，职能交叉，这为少数干部“积极怠工”提供了便利，在遇到具体问题时，首先想到的不是寻找解决问题的办法，而是积极寻找个人和本部门不作为的依据和理由。
　　依法行政的依据与其法律效力不协调。依法行政所依据的法是宪法、法律、法规、规章。实际工作中，一方面，法律效力体系呈现逐级递减的现象，层级越高的法律效力越低，行政行为的整体合法性、权威性由此大打折扣。另一方面，具体行政行为很多时候依据的是处在法律体系之外的地方性规定，一旦进入到行政诉讼程序，这些法律体系之外的地方性规定很难被法院认可。
　　应对现实挑战需抓好四大环节
　　从全面推进依法治国的要求看，解决这些现实的挑战势在必行，而从实际工作看，解决这些挑战是一个艰难而痛苦的过程。各级党政干部在加强法律学习的同时，要重点抓好以下四个环节：
　　一是要树立法治思维，下大功夫解决“正当理由思维”定势，即便再崇高的目标、再正确的措施，也要坚持规则至上、程序优先。
　　二是要坚持和完善行政诉讼出庭应诉和旁听制度。凡是涉及行政诉讼的部门和单位，要坚持主要负责人或分管负责人出庭应诉，同时，班子成员以及科室负责人都要到场旁听，用生动真实的现场教育机关工作人员强化依法行政意识，提高依法行政水平。
　　三是要大力推进政务公开倒逼依法行政。要勇于无条件地全面地推行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，并且让公开成为常态，迫使政府和公务人员真正做到法定职责必须为、法无授权不可为，执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。
　　四是要把依法行政纳入政绩考核指标体系，与干部任用、升迁紧密挂钩。
　　王章来，北京大学法律学系法学理论专业法学硕士。现任安徽省宣城市委委员、常委、副书记。
　　来源：《法制日报》2015年5月6日第9版法学院。