许耀桐：正确理解党对法治的领导

　　
　　党的十八届四中全会作出了“全面推进依法治国”的伟大部署，带领中国迈进法治化的新时代。全面推进依法治国，必须坚持党对法治的领导。正如四中全会《决定》所指出的，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推进依法治国的题中应有之义。”毫无疑义，坚持党对法治的领导至关重要，但是，由此也产生了一个重大的问题，究竟我们应该怎样正确地理解和把握党对法治的领导。长期以来，由于对党的领导形成了一些思维定式，产生了甚为有害的看法，因此，有必要通过否定错误观点，走出认识误区，才能树立起党对法治领导的正确理念。
　　1不是居“高”临下的领导
　　坚持党对法治的领导，当然不是居高临下的领导。邓小平早在民主革命时期的1941年就揭示、批判了“党权高于一切”（《邓小平文选》第1卷第11页，人民出版社1994年版）的“以党治国”（《邓小平文选》第1卷第10页，人民出版社1994年版）的领导体制。他说，党权高于一切导致政府法令行不通，甚至发展成为“党员高于一切”，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕，非党干部称党为“最高当局”。显而易见，邓小平认为党不能高于一切。1982年宪法在其序言部分庄严阐明，本宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这句话中所说的“各政党”，显然是包含了中国共产党在内的所有的政党，它们都要以宪法为“最高的”法律，作为“活动准则”，维护高过于自己的“宪法尊严”，并要保证“宪法实施”。
　　2不是凌驾之“上”的领导
　　坚持党对法治的领导，更不是凌驾于法律之上的领导。1979年9月中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》规定，“对各项法律制度，从党中央主席到每一个党员，都必须坚决遵守。绝不允许有不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾于法律之上的任何特权。”（转引自胡鞍钢等著：《中国国家治理现代化》，中国人民大学出版社2014年版）1982年《宪法》第五条更明确地规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法讲的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，也就是中共中央讲的“绝不允许有凌驾于法律之上的任何特权”，都是要视法律在党之上的意思。2012年，习近平《在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中更明确指出，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”
　　3不是处于法“外”的领导
　　坚持党对法治的领导，也不是处于法律之外的领导。党的十三大报告就指出“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。”十五大报告又明确指出，“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”十八大报告进一步阐明，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”最近，习近平《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》说得更清楚，“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力”。这强调了党不能站在法之外，而只能站在法之内进行领导。
　　4不是“先”于法律的领导
　　在改革开放初期，当时法律不健全，缺漏很多，而且即便有法律，由于是在计划经济时代制定的，大部分也是旧法，对改革起阻碍作用，实践中不能用。所以，我们党领导改革，是按照邓小平提倡的要冲破条条框框，要先闯、先试，试成功了再制订法律，对改革成果进行肯定和巩固。因此，党领导改革过去是先改后立，破字当头。现在，我们已经形成了中国特色社会主义法律体系，也进入了全面深化改革和依法治国的新阶段，情况和过去已大不一样了，为此，十八届四中全会《决定》指出，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这就说明，要先立后改，立字当头，通过立法在先，然后再行改革。因此，党对改革的领导，不是先于法律的领导，而是先行立法的领导，或者要事先寻求改革的法律根据，也就是说，党的领导必须寻着法治的轨道。
　　5不是权“大”于法的领导
　　坚持党对法治的领导，更不能搞权大于法、官大于法的领导。1978年，邓小平通过总结“文革”教训深刻地指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”不能“把领导人说的话当做法，不赞成领导人说的话就叫做违法，领导人的话改变了，法也就跟着改变。”（《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版）。在这里，邓小平明确地指出，不能把党的领导人当作法的化身，更不要把领导人的话当作法律，这就否定了权大于法、官大于法的人治的总根源。
　　通过以上分析，概言之，党对法治的领导，不应该把它看成是处于法治的“高”、“上”、“外”、“先”、“大”的领导，而应该是自觉地把党融于法治之中、按照法治的要求，体现为维护法治和促进法治的领导。党对法治的领导，既是领导制定法律的关系，更是带头遵守法律、带头执行法律的关系。
　　
　　（作者为国家行政学院教授、博导）
　　载《同舟共进》2014年第12期