韩大元：法治中国的根本要义在于树立宪法权威

　　
　　今年对于中国的法治发展来说是非常特殊的一年。1954年宪法及根据其产生的全国人民代表大会成立60周年纪念，党的十八届四中全会则在党的全会历史上第一次以“法治”为主题。法治在国家生活、全面深化改革和推动经济社会发展当中的重要性前所未有地凸显出来。
　　记者：从宪法文本来说，有观点认为“82宪法”很大程度上是对“54宪法”的回归。如此说来，60年的宪法发展史，似乎只是走了一个循环路径，而非进步路径。您认为“82宪法”对“54宪法”有超越吗？
　　韩大元：今年对宪法发展而言，确实具有特殊意义。严格来说，人民代表大会制度是根据1949年9月的《共同纲领》确定的，所以人民代表大会制度应该是65周年，而第一届全国人民代表大会召开已经60年了。人大制度和政协制度的正当性、合法性的确立，都是通过宪法来完成的，包括起临时宪法作用的《共同纲领》，和新中国第一部宪法“54宪法”。
　　82宪法，无论从国家价值观、宪法原则和规范，还是宪法功能，都充分借鉴了54宪法的经验。82宪法之所以回到54宪法，一是因为75和78年宪法是特定历史时期修改的，没有充分体现国家发展、政治生活正常化的需要；二是从程序上看，全面修改82宪法时，我们在75、78年宪法里找不到宪法修改的程序，只有54宪法规定了具体的宪法修改程序。因此，无论是宪法内容还是修改程序，54宪法都成为全面修改82宪法的基础。
　　然而，回归并不等于没有发展。首先，54宪法明确是过渡时期宪法，54宪法的理念并没有完全“告别革命”，宪法上还没有完成理性的国家，而82宪法表达较充分地表达了国家理性。其次，在国家与公民的关系上，54宪法更加强调国家的存在，国家的利益高于个人，而没有个体意义上的权利观念。第三，82宪法基于对文革教训的反思，增加了许多保护基本权利的条款，并且调整了国家机构和公民权利在宪法中的次序。文革最大的教训就是公民基本权利和自由得不到保障，所以82宪法将公民权利置于国家机构之前，这不仅是宪法结构的调整，更主要的是折射出宪法理念的转变。因此，准确地说，82宪法是对54宪法的继承，同时也是对54宪法的重要发展。
　　记者：82宪法的四次修改，逻辑非常明晰，基本上围绕人权保护、产权保护和私人经济形态的宪法地位而展开。但有人认为，在现有的框架下，82宪法的修改空间已经基本穷尽了，而过去十年中宪法再无新的修正案出现就是表征之一。您是否认同这一说法？
　　韩大元：宪法作为一种规范和价值体系，它只是为国家生活提供一个规范框架，这个框架有很大的弹性和空间。成文宪法的文本空间、价值空间和解释空间非常大。比如美国宪法成立以来的200多年间，也只有27条修正案，就能够确保美国社会生活的基本秩序，而美国社会包括法学界也并不认为其宪法文本的空间已经穷尽。
　　的确，四次宪法修改，都侧重于经济生活方面，但也涉及到许多社会政策和人权保护的内容。特别是04年修改宪法，将人权保障从党的主张转化成宪法规范意义上的人权保护条款，单单一个宪法上的人权条款，就可以成为废除劳教制度、改革户籍制度及诸多未来进一步改革的正当性依据。纵观十八届三中全会《决定》的60项改革，都涉及合宪性的基础，全面深化改革的空间都蕴含在宪法框架之中。
　　无论是政治概念还是法律概念，在没有进入宪法文本以前，是可以争论的，并不需要满足统一性、稳定性和权威性要求。而任何宪法规范以外的东西一旦转化成宪法规范以后，基于人们对宪法价值的共识，就会立即获得正当性和权威性。所以，我们的全面深化改革，首先需要寻找合宪性的基础。
　　因此，问题不在于重新设计所谓的宪法文本，而在于我们怎样充分利用现有规范的构造和空间，通过解释的方式，为改革提供更有效的依据。我认为，过去我们没有充分发挥宪法解释的作用，很多抽象的宪法规范没有转换为现实中的具体规则，宪法的解释和适用还有很大空间。如果我们现有的条款没有充分实施或者甚至没有实施，而去进行所谓宪法文本以外的“顶层设计”，会对我们脆弱的宪法权威共识带来破坏。在目前法治发展的战略和道路选择上，我们应该要让宪法更加稳定。我们不再像过去那样，党代会开一次，宪法就修改一次，党的十七、十八大以后我们也没有修改过宪法。
　　记者：恰恰有人认为，过去十年之所以没有修改宪法，正是因为这是法治停滞甚至倒退的十年。
　　韩大元：这种判断失于简单。法治是否有进步恐不能一概而论，法治改革在有些领域确实进展很小，比如法院独立行使审判权方面，但司法改革不等于法治改革。法治是否有进步，最主要要看公民的权利保护是否更加完善，法治环境是否更加健全，社会成员的法治观念是否增强，公权力约束是否更加严格，国家社会公民的关系是否从原来的不确定状态进入到良性的互动状态，社会发展当中改革和公共政策是否具有合法性、合宪性的基础。从2004年“修宪”以后，包括执政党在内的国家治理的理念、社会的法治观、个体权利和人性保护、公权力的约束，这些方面都有不同程度的进展。因此，法治改革中，虽然有些领域有停滞，但总体而言这十年是法治建设取得发展的十年。
　　我主张，如果宪法解释和宪法作用没有达到极限的情况下，轻易不要启动宪法修改。我们十年没有修改宪法，这对于宪法解释功能的启动是一个很好的契机。这十年，人们对宪法稳定性和权威性的认同都有很大提高。这是执政党在宪法运用方面吸取了过去频繁修改宪法的弊端。保持宪法稳定的状态如果再持续五到十年，宪法的稳定性和规范化程度会更高，人们对宪法权威的认知也会越来越高，宪法的治理将逐渐成为一种常态。
　　如果确实发现宪法规范和现实之间有冲突，可以通过宪法解释来发展宪法，或先解释后修改更好。宪法规范高度抽象，宪法的具体化需要解释。我们国家正处于转型时期，宪法也需要通过解释来适应社会生活的变化，以纠正规范和现实之间的冲突。我们不能像过去一样，一出现规范和现实存在冲突就修改宪法。频繁修宪，不仅成本太大，而且影响人们对宪法权威的认可。因此，改革需要寻找依据的时候，就需要回到宪法文本，寻找合宪性依据，这样才能有利于推进四中全会后国家治理体系现代化进程。
　　记者：四中全会《公报》旗帜鲜明地提出了建设社会主义法治国家，全面推进依法治国的总目标。习近平总书记还曾提出，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。在建设法治国家的过程中，如何处理改革和宪法的关系，使宪法成为改革的和国家建设的起点？
　　韩大元：宪法要成为改革的起点，必须满足两个条件：一是宪法秩序必须稳定，国家的规范体系相对成熟，二是人们对宪法必须有稳定的共识和认同。
　　后革命时代，相当长时间内我们还处于转型期。，改革一词似乎成为时代的“主旋律”。“改革只有进行时，没有完成时”，改革似乎成了一种永恒状态，而改革有时需要突破一些现有的规范体系。但值得注意的是，我们要防止改革话语泛化。从宪法角度来说，如改革没有终结，民众对制度的理性期待就会受到影响，法治的权威就容易被破坏，甚至会带来宪法秩序的不稳定。
　　改革需要有宪法界限，需要受到宪法目标的限制。所以，在新的历史时期，总书记特别提出“重大改革都要于法有据”。在目前强势的改革话语体系下，我们的规范体系变得更加复杂。在宪法法律和党的政策二重规范体系下，目前又增加了改革话语体系，这相当于在本就复杂的国家治理体系中又增加了新的变量，有时甚至出现宪法法律体系和党的政策体系都服从于改革话语体系的情形。正常情况下，一个国家只能有一套规范体系，那就是宪法法律体系。如果不是这样，人们可能会无所适从。所以，总书记提出重大改革于法有据，就是针对改革中政策大于法律的现象，由此造成改革突破法律界限，甚至以改革名义破坏法律的危险。
　　有些地方将总书记的话解释为，非重大改革、一般的改革可以突破法律界限。这是不准确的。所有改革都不能突破法律界限，如改革没有合法性，哪怕充满政治智慧，或许具有政治意义的正当性，但正当性不能代表合法性。法治政府首先要坚守合法性的底线。应该让所有人认识到，这个国家只有一部宪法，一套法律体系。规范体系方面，虽然我们有一些政治考量，但既然我们已经提出建设社会主义法治国家，执政党回到“一切按照宪法法律办事”的原则上来。不能在考量国家生活时用法治思维，而考量党内生活时用非法治思维，造成党内生活和国家生活的割裂。在改革和法律的关系上，必须毫不动摇地坚持法律的基本立场，党的领导、党的生活、党的权威都必须符合宪法法律的要求。
　　建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，关键在于全面实施宪法。宪法得不到实施，不可能有法治国家，也不可能有依法治国。全面实施宪法的基础，是全社会树立宪法权威。目前宪法实施的效果同民众的期待和法治的要求还有比较大的距离，因为宪法并没有成为国家政治生活的真正权威。要树立宪法权威，首先需要对宪法权威有一个基本共识，即宪法权威就是宪法至上，这是宪法权威的本质精神。
　　记者：应当如何理解“法治中国”、“法治国家”和“依法治国”这些概念？
　　韩大元：法治中国是政治概念，而非法律概念，而法治国家是宪法规定的法律概念，依法治国是建设社会主义法治国家和法治中国的基本方略。
　　“法治中国”作为政治命题，有助于向国际社会表明作为共同体的“中国”实行依法治国的自信，同时传递一种信息，即中国积极参与国际社会法治对话与交流的勇气与理念。用中国概念来表述法治时，必然包括大陆、台湾、香港和澳门等地区，是中国概念的完整表述，也是国家统一体的现实和未来法治凝聚力的表明。尽管台湾和大陆尚未统一，但一个中国范围内的法治是大家共同分享的价值，也是增强民族凝聚力的载体。未来的国家统一和基本法实施中，法治是最大的公约数，包含着国家统一与稳定的价值共识。提出“法治中国”的命题，也意在维护法治的“国家”权威。近几年“法治地方化”、“法治部门化”、“法治工具化”、“法治人治化”有所体现，国家法治的“碎片化”正割裂着国家法治精神的命脉。在这种背景下，提出“法治中国”政治命题，对维护国家法制的统一具有积极意义。“法治中国”的提出在当下的中国有其政治与社会意义，但不能代替法治国家。它毕竟不是法律命题，也不具有规范的依据，自然对国家生活的约束力是有限的，也不能夸大其界限与功能。
　　“法治国家”中的“国家”则主要是在政治共同体的意义上使用，是包括社会在内的综合概念，不是简单指国家机构。法治国家是宪法规范，具有最高效力，人们对何为法治国家已经形成基本共识，那就是宪法至上，保障人权，限制公权力。因此，推动“法治中国”的发展，必须回归宪法文本，以“法治国家”的宪法规范为基础，进行话语体系的转换，使之具有明确的法律与学术意义。
　　依法治国发展至今天，尽管人们有不同的评价和理解，但法治国家这个概念和价值本身已经成为一个共识和主流价值观，连接了国家社会公民，连接了政府、民众、媒体与学者。尽管法治的发展离人们的期待尚有距离，但人们对法治理想的信念已经形成，人们对现实生活中法治发展的感受是客观存在的。因此，无论文字表述如何，只要强调依法治国，就必须要全面实施宪法。
　　记者：目前的舆论场也有诸如“法治不能代替人民民主专政”一类的声音。宪法至上如何同党的领导、人民当家做主和宪法法律这“三个至上”相协调？
　　韩大元：宪法权威不应该受到任何挑战。权威就是基于正当性而形成的约束力和认同感。无论从宪法条款、党章规定，还是古今中外的政治经验来看，宪法的最高权威都是毋庸置疑的。只要我们承认法治国家，
　　就必须承认宪法权威。法治国家的核心价值就是宪法至上。因为宪法是国家根本法，没有比宪法更高的规范，宪法第五条规定，任何政党、国家机关和个人都要遵守宪法。党的章程也规定，党必须在宪法和法律范围内活动。
　　宪法至上就是确认宪法作为全社会政治生活的最高规范。宪法是国家生活的最高准则，宪法上面没有别的领导。宪法是法律体系的统帅，是国家生活的最高依据，是公民的基本生活方式。党的权威与宪法权威是统一的，并不矛盾。宪法明确规定，“党必须在宪法和法律范围内活动”，党的十八大报告也强调：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”执政党的合法性来源于宪法，宪法权威高于并决定了党的权威。关键要处理好党的政策与国家法律的关系，不能把党的政策凌驾于宪法和法律之上。如果我们在宪法至上问题还有动摇，那所谓宪法权威就无从树立。
　　人民民主专政是宪法制度，规定于宪法第一条。人民民主专政合法性来自宪法，制度根源来自宪法，其含义也需要在宪法体系中才能确定。人民民主专政和法治国家都统一于宪法规范之中，我们不能人为地将其割裂。可以说，目前意识形态领域的重大理论问题，均应以宪法规范、宪法立场和宪法语言为依据，在宪法框架下寻找共识。这些问题其实都是关于怎么理解和怎么解释宪法的问题。
　　记者：但在实际生活中，人们对于宪法似乎缺乏必要的亲近性，觉得宪法似乎离我们比较远。习近平总书记提出，法律的生命在于实施，假如没有实施机制，如何体现宪法的生命，从而如何树立宪法权威？
　　韩大元：有人说没有违宪审查制度，就不会有宪法权威，还有人说必须司法独立才有宪法权威，这些有一定的道理。但并不是关键的元素。在我国，宪法权威真正要树立起来，需要全社会对现代宪法的价值和功能，特别是对宪法在国家政治生活中的功能形成高度共识。宪法没有权威，背后是对宪法价值的疑虑甚至否定。如果我们认为宪法是工具，需要时用，不需要则绕开，只把宪法作为实现政治目的的工具而不是一种价值追求的目标，那么宪法的权威永远难以树立。所以从宪法工具论转向宪法价值论，是树立宪法权威的深层次要求。
　　宪法权威的树立并不在于是否存在某些特定制度。没有违宪审查的社会也可以树立宪法权威，比如，英国没有美国式的违宪审查机制，但英国的宪政体制非常稳定，宪法权威非常高。有宪法法院的埃及、泰国，反而没有稳定的宪法秩序，政局动荡。如果宪法有权威，则一个国家政局的变动，权力的更迭，都将会依法进行。宪政失败的国家，社会往往没有形成对宪法的共识。宪法权威不等于违宪审查或司法审查，宪法保障制度是多样化的，根本在于执政党对宪法功能和价值的认同。
　　其实，中国有自己的违宪审查制度。比如，立法法明确规定，国家机关发现国务院以下的法规规章违反宪法和法律时，可以提出修改建议；一般公民可以提出违宪违法的建议权；全国人大可以撤销或变更全国人大常委会不适当的决定，等等。为了强化违宪审查制度的实效性，全国人大当然可以增加一个宪法审查专门委员会，专司宪法审查，如理念问题得到解决，机构的成立并不困难，但在理念没有到位的情况下，即使建立了机构，恐怕也很难发挥作用。因为很多人对宪法审查还有误解，一听“违宪”二字就觉得是严重的政治问题。其实违宪审查制度有助于法律秩序的稳定、政权合法性的维护。要实施宪法，不能只停留在监督本身和监督机构的选择上，而要从理念上将宪法作为执政的基础。根据我们国家的政治经验，一旦形成这样的认识，机制的建立就水到渠成了。
　　在现有的框架下，要更好地发挥宪法的作用，不妨利用好宪法解释功能。我曾建议制定一部《宪法解释程序法》，主张积极发挥宪法解释功能。宪法只规定，“全国人大常委会有解释宪法的权力”，但是谁来提起，通过什么程序来解释，有何效力，这些程序性规则都是空缺的。在香港问题上，通过解释来应对《基本法》和香港普通法的冲突，尽管也有争议，但确实发挥了很大的作用。
　　记者：您对四中全会后中国的法治发展有何寄望？
　　韩大元：总书记提出，依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政，首先要坚持依宪执政。要真正树立宪法权威，就要树立宪法至上的理念。四中全会后，宪法在国家生活中的作用将越来越重要，越来越多的人将看到宪法对社会发展和国家生活的价值。全面实施宪法，建立有效的宪法保障制度，启动宪法解释机制将成为四中全会后法治发展最重要、最核心的内容。过去没有解决的宪法保障的问题，没有受到重视的宪法价值，将会得到重视。按照四中全会设定的目标和部署，我们将从“摸着石头过河”到“摸着宪法过河”，宪法将成为国家生活、执政党活动和经济社会发展的坚实基础和坚强后盾。
　　
　　作者简介：中国人民大学法学院教授。
　　来源：原文发表于2014年10月30日《社会科学报》。