刘茂林：让依法治国成为常态的治国理政方式

　　
　　10月20日，聚焦依法治国的党的四中全会在京召开，这一主题在党的全会历史上首开先例，必将在全社会掀起一股关注法治、讨论法治、践行法治的热潮。
　　人们对于此次四中全会的期待，通常是基于对过往改革的经验判断，要求依法治国能够有效限制权力进而抑制不当改革。这一认识极富现实针对性，但忽视了在现代国家治理的语境下，法治对权力的规约不仅仅是对权力的限制，更是对权力有所为有所不为的恰当拿捏把握。
　　至于权衡标准，则是人民的福祉判断。而只有人民自己才最能理解自身的福祉，在这个意义上，作为人民当家作主保证的根本政治制度人民代表大会制度，构成依法治国规约权力的体制依赖。把权力关进笼子里，就是要把权力关进人民代表大会制度构建的体制笼子里。
　　在宪法层面上，人民代表大会制度是宪法体制的具体表达。依据一切权力属于人民的原则，人民通过选举制度选举人民代表组成国家权力机关，再由国家权力机关在纵向和横向两个维度配置国家权力，由此构建了国家治理体系的基础框架。宪法和人民代表大会制度存在一种内在关联，人大制度是中国实质意义的宪法。
　　今年是“五四宪法”制定60周年，也是人民代表大会制度建立60周年，这一时间上的巧合，是二者内在逻辑关联在时间序列上的一种表达。就此而言，依法治国对权力的规约依赖于人民代表大会制度，而人民代表大会制度是宪法体制的具体表达，由此顺延，就可理解为什么依法治国首先是依宪治国的内在逻辑。
　　依据这一逻辑，推进依法治国的进程，应以坚持和完善人民代表大会制度为基础，塑造和凝聚以人民代表大会制度为载体的宪法共识，进而树立宪法权威。在某种程度上，推进依法治国与坚持和完善人民代表大会制度是统一的。只不过，二者在现实运行中均不同程度地遭遇障碍。如何通过坚持和完善人民代表大会制度来推进依法治国，提高宪法的地位和权威，应该成为宪法学者的一种旨趣和追求
　　据此，应当有针对性地对人民代表大会制度的诸种实践问题进行逻辑整合，从以下三个方面推动人民代表大会制度的有效运行，以此推进依法治国。
　　一是在坚持党的领导下改善党对人大的领导。党的决策不能代替人大的决策。党的全体会议作为实质意义的政策共识，在现代国家治理语境下，需要经由人民代表大会制度这一法定程序转化为国家意志。业已转换的国家意志以宪法统率的法律体系之形式呈现，构成依法治国的治理依据。因此，所谓依法治国，本质就是对已经融合的执政党意志和人民意志的贯彻实施。由此可见，人民代表大会制度的一个重要意义，便是作为党的领导和依法治国的结合点，彰显中国国家治理的独特逻辑。
　　二是提升人大反映人民意志的能力。人大制度深刻地反映了人民和国家的关系。这个制度的好坏，决定了人民是否是真正的主权者。六十年来国家通过渐进式的制度改革取得不断的进步，这种进步在不断贴近主权在民这一原则的真正要求，这是完善人民代表制度的一个重要工作。其中一个关键问题是代表结构如何对应市场经济下的多元社会阶层。
　　在制度改革上，可以考虑通过适当扩大直接选举、改革候选人提名机制、提高选举的竞争性等措施来达成。代表结构一旦可真实反映社会多元阶层的实际力量对比，作为依法治国基石的法律体系便具备充分的立法民主性；再辅之以合理公正的公民立法参与程序，依法治国在有法可依的层次上奠定了稳固的基础，并可有效规约有法必依与执法必严，同时也促进了权力监督。民主的一个基本原理是，人民给自己立法，不但可使法律具有合法性，而且还给出为何要遵守的内在理由，亦构成人民守护法律的动力与主人翁意识。
　　三是完善人民代表大会制度的宪法体制。人民代表大会制度作为宪法体制，核心是对国家权力的配置，包括纵向配置和横向配置。
　　在纵向配置层面，反映的是中央和地方的关系。当前诸如信访、环境保护、财税体制改革等重大问题，实际上都与这一关系有重要关联。在横向配置层面，以在办理刑事案件之外，公检法三机关之间究竟是什么关系为例，宪法即未有规定。这就在一定程度上造成空白。没有穷尽的权力，就得不到很好的制约，这是必然衍生的问题。
　　在全面深化改革的语境下，依法治国是一种整体性、系统性的治国理政方式，这就需要仰赖作为国家治理基础框架的人民代表大会制度，其有效运行实是统筹协调诸种具体改革的基础，以避免以往单项改革单兵突进的路径缺漏。
　　对于依法治国的认识不能仅停留于纪检体制改革、司法体制改革、经济权力体制改革等具体问题，实际上上述改革均涉及到作为整体的人民代表大会制度。立足于人民代表大会制度有效运行的依法治国路径选择，实是将四中全会精神有机嵌入全面深化改革背景的必然结果。
　　
　　作者系中南财经政法大学副校长、文澜学院院长、宪法学与行政法学专业博士研究生导师组组长、司法部重点学科带头人
　　来源：《法治周末》20141021