王利明：法治保障下的社会管理体制创新

　　我在某地参观时看到一个广告牌，上书“凡是法律不禁止的，都要敢试敢闯”，摸索一条“创新求变的探索路”。这个广告牌确实洋溢着一种真抓实干的豪情壮志，也让人感受到地方政府创新求变的干劲和闯劲。
　　当前我国理论和实务界普遍提倡社会管理创新，各行各业也普遍注重创新，这无疑是必要的。因为一个国家、一个民族，只有在创新中才有活力。“世界上永远不变的真理是变化”。社会管理（socialgovernances）体制是对国家和社会有效管理的体系结构，这种体制的构建本身就是社会建设的重要内容。为了保持社会的生机和活力，并且保障社会有效和有秩运行，有必要创新社会管理体制。但创新求变的关键在于变什么、创什么。按照依法治国、建设社会主义法治国家的要求，社会管理创新应该在法治的轨道之内进行，受到法治的保障。十八大报告指出，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。该报告第一次正式提出了要构建由法治保障的社会管理体制。这无疑是对我国社会管理模式的一种创新性要求，也是报告的一大亮点。它是推进宪法确立的依法治国、建立社会主义法治国家战略的重要内容。既然社会管理体制要受到法治的保障，因此，社会管理体制的创新也必须纳入法治的框架之内。
　　首先，法治保障强调社会管理体制的构建和创新要建立在法治的基础上。实现管理体制的法治化、规范化和制度化。法治保障的基本内涵就是要求党和国家机关必须在宪法和法律的范围内活动，要以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。其主要体现在党必须依法执政、行政机关必须依法行政、司法机关必须依法独立行使审判权和监督权、监督机关要依法监督等几个方面。因此，社会管理创新意味着要在法治的轨道上创新社会管理。要达到这个目标，一是要进一步完善中国特色社会主义的法律体系。坚持科学立法、民主立法，不断根据社会发展的需要，与时俱进，完善中国特色社会主义法律体系。比如，加快民法典的制定及完善相关的法律法规。二是要加强依法执政。习近平同志指出，依法执政，关键是依宪执政，新形势下要特别强调依据宪法治国理政。这就是说，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。三是要依法行政，规范公权力的行使。依法行政就要求行政权的行使必须受到法律的限制，在法定职权范围内行使权力，并且遵循法定的程序，不得逾越权力的边界，侵害公民法人的合法权益。在行政决策、行政执法、行政审批、行政权力监督等各方面，都要深入推行依法行政，规范政府行为。四是要进一步深化司法体制改革，保障司法公正，为此，需要保障司法机关独立行使审判权和监督权，提高司法的公信力和权威性，使人民群众从每一个个案中切实感受到司法的公平正义。
　　第二，法治保障要求必须依法创新，社会管理体制的构建和创新不能够超出法治的框架，即必须在法治的框架内进行创新。社会管理的概念受首先指的是依法管理。社会管理创新必须在法治的轨道上进行，社会管理体制必须由法治来保障。一方面，依法创新就是要提高依法治理社会的水平，我们正处于社会转型时期，各种矛盾纷繁复杂，针对这些情况，我们必须树立法律思维，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，不断提高依法执政和依法行政的水平，才能全面提升我们的社会管理水平，使我们的各项工作法制化、规范化、程序化，促进社会有序、健康的发展。另一方面，公权力的行使必须有法律规定的授权，对私权而言，法不禁止即可为，而对公权而言，法无明文不可为。由于各级政府都是社会管理的主要主体，因此，社会管理创新的内容，从本质上讲，仍然主要是规范政府公权力的行使和运用。政府公权力的行使和运用，必须要有法律的明确授权，因此，任何创新都必须在法有明文规定和授权的范围之内，否则便有越权的危险。而公权力的越权，很容易形成权力的滥用，进而损害行政相对人的合法权益。例如，就行政许可权限、程序等，必须依法确认，行政机关自身不能随意创新；还要看到，法治确立了社会治理的基本框架，因此社会管理的创新也必须符合法治的框架，否则就会成为政府部门领导人的个人想法，而这些想法有可能与现行法律法规的规定相冲突甚至相违背。违反现行法律秩序的社会管理创新，显然是不可行的。即便是实践中存在的一些社会问题，也只能通过宪法和法律的修改来完成，而不能由各个行政机关通过自身的创新来突破宪法和法律的约束。
　　社会管理体制的创新，意味着要突破一些原有的制度和管理方式。但是，创新不能是虚无主义，不是为了创新而创新，更不是对现有制度和规则的全面突破。一个国家和社会要保持发展的秩序和稳定性，即便现有的管理体制对社会的有效管理形成一定的障碍，我们也必须在现有的基础上进行管理和创新，而不能全面摈弃既有的制度结构。创新活动不能是一种无序的盲动，而应当是一种有秩序的社会创造活动。事实上，在推进法治国家的实现过程中，创新与守成也是一个值得我们思考的问题。美国著名法学家施瓦茨在《美国最高法院史》一书中曾经谈到：“稳定和变动是法律的孪生姐妹”。〔1〕创新活动要突破既有理论和实践经验，必须有充分的理由和依据，否则，创新活动就可能成为一种简单的冒险活动。不能为了“创新”而创新。社会管理体制创新是一项严肃的社会管理工作，涉及到体制和制度的变革，这和一般的工作方法、管理经验等方面的创新不同，因为社会管理体制的创新，涉及到体制的改变，是具有全局性的工作，其产生的影响在深度和广度上都远非一般工作中的创新所能够比拟，因此对社会管理体制的创新必须慎重对待、进行通盘的考虑，并加以系统的规划设计。而一般方法创新的影响是局部性的，因此方法的创新可以大胆实践、大胆突破。但制度的创新必须要依法创新。
　　第三，法治保障强调社会管理体制的构建和创新不能随意而为，而必须符合国家依法治国、建设法治国家的方略和战略目标。创新本身不是目的，而是手段。不能为创新而创新，依法创新并非意味着制度和法律本身不能创新。“社会管理创新”本身也是一种社会制度逐步规范和完善的过程。我们今天推进依法治国的战略，是一项前无古人的伟大工程，是三千年未有的大变革。为此，我们要适应中国自身的法治需要，总结自身的法治经验，彰显中国的法治特色，在这个过程中，一些法律制度和规则本身，也需要一定的创新。再好的制度都是不断发展的，所以制度也需要不断适应社会的发展变化而创新，中国推进法治建设本身也是一个制度不断适应社会需要的过程。我们应当按照法定的程序积极地推动法律制度的变革，为开展创新活动铺平制度道路。但涉及制度的创新要符合国家整体的战略目标，要有助于推进法治，要能够反映最广大人民群众的意愿，实现人民群众的福祉。这种创新也应当对人们的法律意识有重要的影响，良好的制度设计是一种积极的引导。
　　为了通过创新推进中国的法治建设，社会管理体制的构建和完善要立足国情，借鉴吸收各国法治文明的有益经验。世界各国都共同追求国家的长治久安、社会的和谐稳定和人民的安居乐业，国外社会管理中的成功做法和经验，对于我们思考和探索中国特色社会主义社会管理体系、构建和完善由法治保障的社会管理体制是颇具启发意义的。对各国实践已经证明是有益的社会管理经验，我们应当积极进行借鉴。由于基本制度上的根本不同和历史文化上的差异，中国在创新社会管理的过程中不可能简单地复制别国的做法和经验。社会管理体制的创新，也要注意借鉴人类文明的成果，吸收国外先进的管理经验。我们要注重区分西方社会管理模式，对于反映了人类社会管理规律的经验，应当予以借鉴。但是对一些反映了西方社会形态、历史文化传统的社会管理体制，未必都适用于我国社会。在制度创新的过程中，要借鉴西方法治国家的经验，要立足我国的国情，着眼于解决我国的现实问题，结合中国的实际进行创新，确立一些解决我国问题的具体制度和方法。例如，我国土地实行公有，土地所有权不能移转，但我国要在公有制基础上实行社会主义市场经济，土地作为一种重要的资源，又必须进入市场，为此，《物权法》确立了建设用地使用权等制度，通过这些用益物权的流转，实现了社会主义市场经济与公有制的结合，这种做法可以说是人类历史上前所未有的。如果我们一味的抱着“凡是比较法上没有规定的，我们就不能创新”，或者“凡是西方没有的，我们就不能规定”的想法，我们就不能使我们的物权法真正发挥维护社会主义经济制度、保障基本民生的作用。所以说，不能说法律本身不能创新，但法律的创新主要体现为立法机关的立法过程，本身是人民意志和利益的体现，为了保障制度设计能够体现人民最大限度的利益，立法活动必须按照立法的权限和程序进行，而不能由没有立法权限的机关随意创新、设立规则，更不能突破法律的规定“闯红灯”或“绕道走”。宪法和法律规定的一些基本的制度，即使要创新，也需要通过法定的程序进行修改，而不允许任意创新，否则会形成对制度的破坏。
　　第四，法治保障强调创新后的体制也必须纳入法治的框架内，由法律予以确认。凡是依法进行的社会管理体制创新，就必然能够得到法治的保障。这就是说，根据社会实践的发展，以及对社会管理的经验总结，我们对现有管理体制作出了必要的创新之后，不能使其处于脱法的状态，法律应当对创新后的管理体制进行确认，使之固定化、规范化。任何社会管理体制，经过实践证明，法律要确认权利行使的基本框架，进行权利的优化配置，并且在权利受到侵害时对其提供保护，在各种权利发生冲突时对其进行协调。尤其是为各种权利的行使设置完善的程序制度，防止任何机构和个人以社会管理体制创新为名，突破法律的界限，造成对私权的侵害。尤其应当看到，社会管理创新只有得到法治的保障，才能够有效和持久地推进。我国是法治国家，政府在社会管理体制中的创新，只有上升为法律和法规，得到法治的保障，才能够规范化、制度化，从而得以长期推行下去，这些社会管理创新的措施也才不会因为政府某些部门领导的更换、个人的喜好的改变而改变甚至废弃。
　　总之，法治保障下的社会管理体制创新，要求管理体制的创新必须依法进行，且创新后的体制也应当获得法律的确认和保障，如此才能形成充满活力而又稳定有序的社会管理体制。
　　〔1〕施瓦茨，《美国最高法院史》，毕洪海译，中国政法大学出版社2005年版，第183页。