田飞龙：港式民主畸生无底线“外援模式”

　　5月底，英国驻港澳总领事吴若兰与立法会5名反对派议员在官邸私会，力挺香港“真普选”，同时建议泛民不放弃提委会框架内的政治博弈机会，有向温和派推介陈方安生之嫌。此前，中联办主任约见反对派议员，因地点之争未果。吴若兰官邸私会前一天，外交部驻港特派员宋哲已会晤之，要求不干涉香港政改，未获遵行。这并非泛民派第一次寻求“民主外援”。今年4月初，泛民领袖人物陈方安生和李柱铭专程赴美求见美国副总统拜登，获对港式民主的口头支持。英美俨然成为泛民派民主运动的假想基础。
　　港式民主的“外援模式”有着复杂的政治背景。从香港内部来看，部分本地精英在“心理”上并未回归，“民主”成为他们与西方体系的共同语法和共同理想，成为他们想象的香港“西方”属性的认同与特征。之前末任港督彭定康访港，有人打出英国国旗迎接，即为表征。从外部来看，大英帝国的殖民地撤退战略历来是“以退为进”，在港利益论只是借口，因为中英谈判和香港基本法已对英国利益有足够法制保障，未见显著侵害；美国则基于其全球战略，对中国的盯防日紧，除了巩固军事上的环太第一岛链外，还试图构筑包括港台在内的价值上的民主第一岛链。
　　于是乎，在2017年特首普选问题上，泛民派与英美政治力量接触频繁。这一接触固然在表面上为泛民争取了更大的国际支持，但却实质性恶化了泛民与中央的政治信任关系。更关键的是，泛民只能代表一部分港人，他们的行为同样伤害了“爱国爱港”、真诚回归的港人，撕裂了香港作为一个民主社会的整体性，破坏了民主的内部同质性原理。
　　港式民主的心理定位
　　英美是现代民主宪政的典范，但其政治与外交家却经常罔顾香港法制地位，曲解港式民主性质。在泛民求见中，英美政治人物通常是原则性地宣示民主原理，无外乎：第一，香港要有真普选，不能有筛选；第二，香港政改要由香港人民自己决定；第三，民主是一人一票。这些原理中，“一人一票”在香港政改咨询中争议不大，在选举环节实施“普选”已成为相关方共识，尽管美国的民主选举系统也不是完全的“一人一票”。问题聚焦于“真普选”和“香港人民”这两个关键概念之上。
　　“真普选”是泛民派政治主张的最大一面旗帜，第三次商讨日又将这一旗帜聚焦为“公民提名”。泛民派最激进的立场主张，没有公民提名，就不是真普选。这一激进主张曾援引国际人权公约为依据，诉诸“国际标准”，然而即使是国际标准也未将真普选锁死在“公民提名”上。更何况，在基本法框架内，“公民”根本不是一个覆盖全部投票权人的法律概念，严格的合法提法应该是“居民提名”。姑且承认“公民提名”的概念正确性，但泛民简单诉诸国际法而罔顾作为国内法的基本法及全国人大决定，在法理上已不可行，所以才有泛民温和派和大律师公会对“公民提名”的弃守。
　　然而，民主运动不成熟和失序的一个重要表现就是激进派裹挟温和派，温和派无法说服激进派。第三次商讨日和622公投就是港式民主激进化的表现，其终极形式是“占中”对抗。罔顾法制的港式激进民主，其深层理念是一种没有具体法制依托的“理想宪法”概念，施米特在《宪法学说》中专门论及并指出这是特定政治斗争的技巧及其历史成果，即只有宪法（政改方案）具备狭义的某种突出特征（公民提名），普选（宪制）才是真实的。这是近代资产阶级革命的斗争艺术，应用在一国两制下的资本主义社会香港，有时空倒错之感。
　　
　　民主符咒“香港人民”只是一个行政法概念
　　“香港人民”尽管活跃于英美政治家和泛民派口头，隐含着“自决权”的指向，但其实在历史上和基本法上均不存在，更不成立。1840年之前的香港处于中国王朝政治之下，是普通的基层行政区划。殖民地时期的香港是英国的殖民领地，由英王和港督直接统治，自治领的地位都不是，只是在殖民地后期享有咨询性质的协商民主地位，金耀基称为“行政吸纳政治”。1980年代回归谈判中，英国曾提出“三脚凳”模式，被主权意识清醒的邓小平断然否决。就当时的港人心理，未必不会接受“三脚凳”。1997年之后，部分港人“身体”上回归，“心理”上游离，身心分裂，认同艰难，“大陆化”之恐惧随着中国崛起和深度整合而日益飙升。于是，“城邦论”出世，“次主权”试探，更有此轮政改中藉“民主”重新做“第三只脚”
　　的想象与尝试，在中央与西方之间背靠西方“光荣自保”。这或许就是他们想象中的“香港人民”的政治理想归属。
　　然而，这里的“人民”概念显然被有意曲解和滥用了。按照现代政治原理，“人民”是一个整体性、终极性的概念，是主权和制宪权的唯一主体，通过制宪行为创制了国家宪法，在宪法之旁静默但并不死寂。联邦制国家奉行“固有权说”，各州人民享有固有政治权利，似有“二元主权”表象。但这种“主权在州”的古典联邦制早已式微，在美国则是通过南北内战废弃了激进的二元主权论和“废止理论”（州有权废止违反州宪的联邦法律），“联邦主权”凸显。然而，联邦制的发展与美国自身国家主义进程并未影响英美政治家对域外“地方”民主政治的时空错置式的想象与发挥，仿佛价值优势一方可以罔顾历史和法制任意表态，坐收价值政治红利。
　　回到真实的基本法语境，“香港人民”在宪法意义上并不存在，只是一种形象意义的说法，只是一个行政法概念，在行政法意义上存在。纵观基本法全文，出现“人民”字样的概念只有序言中的“中国人民”以及序言与正文中“中央人民政府”、“全国人民代表大会（常务委员会）”等，是一国内涵，与港无涉。基本法个体意义上的主体概念包括公民和居民，前者的完整表述是“中国公民”，只能由中国宪法予以界定，后者才是基本法的专属概念，但这恰恰又不是一个宪法概念，而是行政法（甚至税法）概念。这也与香港特别行政区的“行政”定位相合。香港不是深圳那样的“经济特区”，也不是新疆、西藏那样的民族自治区，而是直辖于中央人民政府的“行政特区”。在“行政特区”内，有“居民”、“公民”，但没有宪法意义上的“人民”。在单一制的中国，“人民”只有一个，就是“中国人民”，这是“一国”的政治本质，而“两制”仅是偏于行政法的治理制度安排，不可能将统一的“人民”分裂开。
　　只有宪法上的“人民”才具有现代政治的“神格”，其他在一国宪法下仅具有族群性、地域性特征的“居民公民”群体只是“人民”的一部分，无资格代表人民，也不应僭越人民的“神格”。明确香港的“行政特区”地位和“香港人民”的行政法概念属性，有利于将2017特首普选正确定位于基本法和全国人大决定之下的地方性行政长官选举，而不是关于一国“总统制”的宪政改革，更不涉及任何关于“人民主权”与“自决权”的动用，所动用的不过是严格法制框架下的居民投票权。
　　“议员外交”需有制度规范
　　此次吴若兰会面事件，一方是具有明确政治身份的英国总领事，另一方是具有立法会议员和民主党派领袖双重身份的香港政治家。批评者多从“外国势力干涉”的角度予以“外交化”
　　的例行指责，而没有明确注意到此种“议员外交”的制度规范问题。严格来讲，反对派议员外交已有失范之虞，损及公职人员的政治伦理和行为操守。
　　参与会面的议员辩称定期与外国领事会面是政治惯例，属于正常沟通。更有议员离谱主张，英国是《中英联合声明》签署方和基本法协商方，与英国沟通更为正常。这些议员言论显示了议员本身在政治认同和行为伦理上的模糊和失范，在香港本土却时时仰望美国的国会山和英国的威斯敏斯特厅。
　　这提示我们对属于公职人员的立法会议员应建立行为准则，同时规范恶意拉布和无底线外交：第一，明确特区外交权属于外交部和特区政府整体；第二，议员个人外交应建立事前申报和事后报告制度；第三，对于言行过于不当、损害“一国两制”和香港民主法治整体价值的议员，可援引基本法第79条第（七）项在立法会内部以“行为不检或违反誓言”为由通过谴责案予以解职。关于非公职人员的“民主外援”行为，在23条立法迟迟未落实条件下，可对23条本身的“三个禁止”的直接效力予以创造性解释并寻求现有具体法例的关联和支撑。
　　（本文原载香港《大公报》2014年6月4日，略有删节，作者系北航高研院讲师，香港大学法学院LeslieWrightFellow）