杨小军：关于法治思维和法治方式的思考

　　法治国家的标准
　　党的十八大报告提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，用法治思维和法治方式履行职责。关于什么是法治思维和法治方式，一直是法学理论界和法律实务界十分关注的重大问题，笔者就此谈一点个人的粗浅看法。
　　法是国家向社会公开的行为规则，是治国理政的一种工具，法治是治国理政的一种方式。自奴隶制国家、封建制国家到当今资本主义国家、社会主义国家，都是有法乃至有完备法律体系的。但是，并非有法的国家就是法治国家。无论君主和皇帝如何尊崇法律，几乎没有人会承认奴隶制国家和封建制国家属于法治国家。
　　法治国家要求的标准比较高，主要可以概括为三个方面：一是在制定修改方面，法要是国家大多数民众意愿的体现，而不是少数人甚至个别人意志的反映；二是在规范调整方面，法要能决定国家大多数事务，而不是少数甚至个别事务；三是在执行实施方面，法要能适用于绝大多数情况，而不能经常被废弃或者扭曲。由此来看，“法治”是一个程度化概念，“法治化”可以用来描述在一个国家中法作为治国理政方式所达到的程度。只有达到前述条件或者要求，才能称之为法治国家。
　　只有在法治国家中，法治思维和法治方式才能得到切实运用和充分体现，也才能全面、准确、深刻地理解法治思维和法治方式。
　　
　　法治思维的认识
　　法治是社会发展到一定阶段的产物，具有社会基础和时代特色。认识法治思维不能脱离社会和时代，不能局限于法律制度本身。实际上，法治思维并非绝缘于其他思维模式，而是在其他思维模式基础上孕育产生，并与其他思维模式一起交织发展的。
　　在法治国家中，法律之下人人平等，法律面前人人平等。因此，不少人认为，在法治国家中法具有最高地位和最大权威，但事实并非如此。在法治国家中，每个人的地位和权威的确在法律之下，但由于国家的一切权力属于人民，人民始终是国家的主人，人民才具有最高地位和最大权威，人民有权制定、修改、废止法律，是法律服务的对象。因此，民主是法治的前提，法治思维首先是民主思维，即人民是国家的主人，法要切实维护人民的利益，充分反映人民的意愿，按照一定程序实现人民当家做主，要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。
　　不少人在解释法治涵义时，认为法治是人治的对称，是对人治的否定。实际上，徒法不足以自行，法律是要人来制定和执行的，任何社会都是人的统治。人治有可能是贤人之治，也可能是庸人之治，甚至还可能是愚人之治。人治的不确定性和不稳定性，需要通过法律这一工具的确定性和稳定性予以修正平衡。法律的确定性和稳定性，是基于规则的确定性和稳定性。所以，规则是法治的载体，法治思维形式上是规则思维，即要将实践证明正确的规则及时上升为法律，并严格遵循现行规则，权力不能突破法律，法律是不能逾越的底线。
　　依法治国和以德治国相结合是治国理政的重要原则。道德贯穿于政治、经济、文化、社会、生态等全部领域，是实践中自发产生的真善美的共识，存于民心，流传后世。道德强调内心合理合情，要求人的自律；法律强调行为合法合规，要求国家他律。道德未必都为法律所确认，但道德是法律的基础，没有道德认同的法律是难以持久的。法治国家中，法是以国家强制力保证实施的道德，法律是一部分道德内容的强制版，违反法律就是严重失德。因此，法治思维本质上是道德思维，即法律必须符合道德，失德之法即使制定了，也难以有效执行。要大力弘扬道德，践行中国特色社会主义核心价值观。
　　改革开放以来，我国法治建设主要是遵循邓小平同志提出的十六字方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”；党的十八大以来，中央又对法治建设提出了新的十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。比较而言，后者对法治建设的认识在内容和形式上都有深化。实践发展永无止境，为实践服务的法治建设也永无止境。法律是随着经济社会发展要求不断修改完善的，内容不断充实，体系更加完备，从而为改革开放和社会主义现代化建设提供制度保障。法治承认法不是完全合理的，承认法不是万能的。因此，法治思维认识上是发展思维，即法治要服务于改革开放，要勇于自我革新、自我完善、自我发展。
　　因此，践行民主思维、规则思维、道德思维、发展思维等也是践行法治思维的体现，不应当把法治思维作为完全不同于这些思维的独特思维。当然，法治思维也有自身的标志性特点，简单来说就是依法办事的思维。
　　
　　法治方式的探索
　　如果说法治思维是以依法办事为最典型特征的多种思维模式复合体，那么法治方式则更加强调法治自身的独特属性。概括来说，法治方式主要有以下特性：
　　一是法治方式通过规范各方面主体的权利（权力）、义务、责任实现对社会关系的调整。法治的载体是法律规则，法律规则的构成要素是权利（权力）、义务、责任。法治方式的这一特点表明，只有适合通过权利（权力）、义务、责任形式调整的社会关系，才能以法来规范。
　　二是法治方式通过国家强制力保证现行法律制度得到有效实施。法治方式相对于政策方式、道德方式、经济方式等，其贯彻执行的力度应当更强。法律的生命在于实施，如果法律实施不能得到国家强有力的保障，则法律的权威性将受到极大损害，法治方式的价值和功能都将大打折扣。
　　三是法治方式通过向社会公开法律制度及其实施情况来治国理政。法治内在的力量源于其规则体现公平正义，法治形式的力量则是基于其规则的公开透明。权力应当在阳光下运行，而法是公意的体现，公意无须也不应隐藏，法治公开透明的特性，使得它成为保证权力阳光运行的有效方式。
　　四是法治方式通过平等对待国家中的每个公民和组织以保护平衡各方利益。法治是解决普遍性问题的有效方式，但法律适用是具体到每个人每件事。法治承认每个公民和组织的固有权利，在此基础上保证人民平等参与、平等发展权利。在法律的眼中，每一个人就是整个国家，其意愿不应被忽视，其利益不应被牺牲。但法治也有底线，维护领土完整和国家安全就是法治的底线。
　　因此，运用法治方式就应当全部或者部分具有这些特性，并结合当前形势和现实需要，强化实现其某一方面的特性。
　　
　　法治弊端的自醒
　　现实世界中，百利无一害和百害无一利的事物是没有的。法治的优点远超其不足无需再过多论述，法治作为治国理政的基本方式也已经明确。但是，在加快法治建设的同时，对法治的弊端也要保持适度的警醒。要美其所美，但不隐其短。这不是否定法治，而是为了扬长避短，更好地实现法治。
　　第一，法律通常是对现有社会规则的确认，具有滞后性。有法谚说，法律一制定出来就过时了。因此，在强调法治保障作用的同时，要加强对经济社会未来发展趋势的研究，发挥法律的引领和推动作用；要更加审慎地立法，对立法的必要性和可行性进行充分论证，保持立法克制，避免不合理立法扼杀社会创新发展的空间和活力。
　　第二，法律作为问题的一般解决规则，难以涵盖现实的多样性与复杂性。因此，要建立健全对现行法律定期进行评估和修改的立法机制，加强和改进调查研究，使法律尽可能符合经济社会发展的实际需要；法律纠纷解决中应当充分发挥调解的作用，尽可能引导和允许纠纷当事人通过自愿协商解决纠纷，减少和避免法律僵化性产生的问题。
　　第三，法律作为调整社会关系的刚性规则，时间成本和经济成本比较高。因此，其他调整方式如道德规范、行业自律、社会自治等能够解决问题的，就不必过多使用法律方式；应对突发事件和紧急问题时，如果法律没有规定或者规定不明确的，就应当及时充分地发挥政策的作用。
　　
　　作者单位：国务院法制办政府法制研究中心华北科技学院人文社会科学学院
　　来源：中国发展观察