杨建顺：完善管辖制度要注重既有资源

　　
　　1989年制定的行政诉讼法对管辖制度作出全面系统规定，确立了级别管辖制度和地域管辖制度，为法院依法行使审判权提供了制度支撑。在此基础上，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（下称《解释》）和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（下称《规定》），分别对行政诉讼法规定的若干管辖问题作出进一步解释，使关于管辖制度的相关规定更加具有操作性。
　　行政诉讼法对管辖制度的规定，在理论上是值得充分肯定的。如果需要进一步修改完善，应当以修正案的形式，对《解释》和《规定》的内容予以回应，该吸纳的予以吸纳，该摒弃的予以摒弃，该授权的予以授权，包括对一般管辖是优先管辖还是剩余管辖进一步作出明确规定。对“重大、复杂”的判断标准和程序设计进一步明确或者进行相关解释授权。但是，鉴于行政诉讼依然存在“立案难、审理难、执行难”等突出问题，而这些问题被认为在很大程度上源于地方的干预，于是，各相关方面围绕行政诉讼管辖制度的改革完善提出了诸多观点，且许多观点并非仅限于对现行法律制度予以扬弃。
　　
　　草案对管辖制度的修正
　　2013年底第十二届全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（简称草案），采取了较为务实的态度，对管辖制度的修正“循序渐进，逐步完善”，在一定程度上吸纳了《解释》和《规定》等司法实务经验，同时又注意保持了现行法律的基本框架和内容的延续性。
　　为避免地方干预行政诉讼，保障法院依法独立行使审判权，草案在确认基层法院负责第一审行政案件的一般管辖制度的基础上，设置相应的特别管辖制度，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，规定高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。
　　这种修改在一定条件下舍弃基层法院管辖，有悖于便民原则、经济原则和权力下沉的改革大方向，故而是值得商榷的。但是，无论是跨行政区域管辖，还是将对县级以上地方政府所做的具体行政行为提起诉讼的案件之一般管辖权从原来的基层法院划归中级法院，这些修改都是以基层法院受理第一审行政案件的一般级别管辖制度为基础的，是对法院资源的充分利用，其目的在于期待摆脱地方干预之效。另外，删除现行行政诉讼法“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，使管辖权的转移成为只能由下级法院移交给上级法院的单方向移交。这种修改与权力下沉的改革大方向不符，但与各界关于提高审级、排除地方干预的主张相一致。
　　总体上可以说，草案是在现行行政诉讼法所规定的管辖制度的基础上进行适当调整，将司法解释中“经实践证明的有益经验上升为法律”，这种立法路径选择是立法技术成熟的体现，为制度、秩序和规则价值的实现提供了坚实可靠的方法论，有助于实现权力科学配置。
　　
　　理论界对管辖制度的讨论
　　草案的进一步完善，应当尽量充分吸收理论界的诸多研究成果，同时，应当力排那些不切实际、未经深入论证的所谓观点或者主张的影响，切实做到民主立法和科学立法相结合，使行政诉讼充分发挥其对行政权力的统制功能。为切实贯彻民主立法和科学立法的原则，在草案广泛征求意见期间，尤其应当重视立法部门和理论界在行政诉讼管辖制度上的分歧，在充分梳理、确认理论界提出的各种观点，回答应否被立法部门所采纳、为什么没有被采纳等问题的同时，对草案的这种修改路径和所形成的修改内容进行认真领会和仔细推敲。
　　围绕行政诉讼管辖制度改革的诸多观点，主要是针对地方干预基层法院依法独立行使审判权的情形而提出的。最高人民法院倡导并在诸多地方推开试点行政案件交叉管辖、异地管辖和相对集中管辖，在一定程度上缓解了县级法院难以审理被告为县政府、乡政府的行政案件的问题，但行政干预司法的基本生态没有根本改观。鉴于这种现实，理论界较少对这种突破现行行政诉讼法规定的做法提出异议，更多是希望通过修改行政诉讼法，全面系统地修正现行管辖制度，确立提级管辖、集中管辖或者异地管辖、交叉审理的管辖制度，或者推行选择地域管辖制度。
　　较有说服力的观点认为，应当将由中级法院管辖第一审行政案件确立为一般管辖制度，废止现行行政诉讼法规定的基层法院受理第一审行政案件的制度。为弥补基层法院不受理行政案件后的空缺，可实行中级法院巡回行政审判庭制度。甚至有人再度主张设立行政法院，认为我国行政审判体制不仅缺乏独立性，也未顾及行政诉讼的专业性要求。建立行政法院，改革行政审判体制既可弥补行政诉讼专业性的不足，也有利于提升行政审判机关的独立地位。如中国行政法学研究会2013年年会期间，与会人员就围绕设立行政法院的观点展开了热烈讨论。
　　上述诸观点，其出发点或目的都是要尽可能地排除行政诉讼所受干预，故而是值得充分肯定的。但是，在必要性和可行性分析方面有些差强人意。比如，关于中级法院的管辖范围，如果说专利、商标及海关等案件因其相对的专业性，将其规定为中级法院专属管辖尚可理解，而且即使如此，随着经验的积累也应将其分阶段地从中级法院转向基层法院。可是，在经过20多年行政审判实践后，却试图将第一审行政案件的一般管辖权全部交给中级法院，而不是审判权力下沉至基层法院，这在理念上不能不说是一种倒退，故而其观点不足取。至于设立行政法院的问题，牵涉到行政审判权力整体配置问题，从行政诉讼法制定以来一直存在争议，必须对其必要性、可行性及制度本身的定位等进行慎重、认真、深入而系统的研究。当然，强化审理行政案件的法官的专门性，确立审判体制的独立性和专业性，应当是我国修改行政诉讼法的重要方向之一。
　　草案关于行政诉讼管辖制度的价值观是值得肯定的，其修改内容也是值得肯定的，但是，从贯彻民主立法和科学立法原则的角度来说，立法部门还应当对上述观点予以关注并在立法过程中进行科学论证和取舍，即使在草案中不予体现，也应当在《关于中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）的说明》中切实展开必要的论证和理由说明。与此相对，理论界围绕行政诉讼管辖制度的完善所提出的观点，应当基于扎实、深入的论证，尽量避免出现没有论证支撑的观点。
　　
　　应当确立一种基本共识
　　基层法院受理第一审行政案件，体现了法治行政理念的内在要求。在这一点上，草案所体现的价值观是值得肯定的。如果鉴于现实的无奈，认为排除地方干预还是要借助于提升法院管辖级别的话，那么，不是废止基层法院管辖，而是应当改现行行政诉讼法的二审终审制为三审终审制，让高级法院甚至最高人民法院尽量多地承担实际案件的受理、审理和裁判。我们应当确立这样一种基本共识：基层法院适于也应当承担第一审行政案件的一般管辖。
　　众所周知，地方干预等问题不在行政诉讼法内，而在该法之外。所以，要确保基层法院依法独立公正行使行政审判权，一方面，应当为其提供外部体制上的保障，将党委对法院人事任免的事实决定权，人大、政协对法院工作的监督权，行政机关对法院物资条件上的制约权，以及检察机关、纪检机关和社会舆论对法院的监督等，全面而切实地纳入法定范围内，限定在法定方式和路径上，让各类监督更加科学，杜绝各类权力异化为对法院工作尤其是个案审判的干预权。另一方面，应当为法官身份提供切实的内部制度保障，尊重审判规律，完善法官的科学评价机制，使法官真正成为只尊重法律和良心，依法独立审理案件、决定案件的职业法律家。
　　
　　杨建顺，中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长。
　　来源：《检察日报》2014年3月19日，第3版。