樊鹏：中国需大幅增加正规警力编制

　　
　　昆明“301”暴恐事件的发生让中国基层公共安全话题成为关注焦点之一。
　　现代国家都应具备几大基本职能，其中最基本的一项就是维护社会安全与公共秩序的能力，这在西方常被直白地称为国家对内“强制能力”，即国家通过强制资源和手段对公民提供“安全”这一重要公共产品的能力，公众安全为国家强制能力提供了绝对正当性。
　　国际上通常采用两项重要指标来衡量一个国家正规警察队伍的公共安全能力，即国家财政供养的正规警察人员数量和国家警察经费开支。此外，国家警力和财政资源投入模式或结构也很重要，通常资源越向基层倾斜，安全防范能力越强。
　　根据一项普遍使用的国际标准，按人口均摊的警察人数是衡量一个国家强制能力的重要指标。根据联合国有关组织的最新估算，全世界各国每10万人口占有警察人数平均约为300人，只有不到十个国家的每10万人口警力数低于100人。
　　在中国，任何时期距离这个所谓的国际标准都相差甚远。今天，按照全国160万警力计算，中国每10万人口平均警察数量已经增至120人，但仍然大大落后于世界平均水平。另外一项相对指标是警察所管辖公民人数的合理范围，从这项指标来看，1991年世界平均水平是每个警察平均管辖500个公民的安全，而中国在1991年这一数字达到1400，目前平均每一个警察折合管辖人口接近800人。
　　中国作为世界上拥有人口最多的国家，世界第二大经济体，政府最大的挑战是要提供全国性的公共产品，而安全是最基本也是现阶段最重要的一项公共产品。然而，中国现有的警力规模与中国的实际国情和地位不太相符。
　　从1990年到2003年，中国全国警察编制仅增长十余万。而这一时期恰恰是中国社会转型最剧烈的一个阶段。2004年以后，中国的警力编制在数字上虽然出现一个明显上升，但主要原因在于将先前的地方编制转化为国家编制，原来的地方编制进入新的统计口径，实际在编人员数量并没有发生实质变化。
　　然而在同时期的西方发达国家，警察力量普遍得到增强。例如2001年至2010年，英国警力增幅15。在美国50个最大地方警察机构中，有10个机构的警力规模呈现两位数增长趋势。
　　警察财政投入是衡量国家对内强制能力的另一项指标。在建国以来的各个历史时期，中国公安警察经费投入主要以高度分权为基本制度安排。近十年来，公共安全财政投入增长幅度一直低于同期财政增长幅度，与快速膨胀的城市化进程、加速上升的公共安全需求并不匹配。
　　以大都市为例，调查表明中国重量级大都市的公安财政投入规模与全国各省财政投入平均水平差别并不太大，这与美国以及国际上其他发达国家的情况不太相同。例如根据广州市财政局公布的2011年财政预算执行情况，用于维护社会安全、增强治安保障能力方面的投入资金总量比上年甚至减少25。而在美国主要大都市，除洛杉矶外，全部超过20。
　　从国际经验来看，不仅建立充足的警力资源十分必要，更关键的是要将警力资源充实到社会最基层，优化警力结构。
　　香港是目前世界上最安全的地区之一，它的整体破案率为46，严重刑事罪行破案率高达90以上。要知道，港岛面积仅有80平方公里，就设有4个警区、11个分区或警署，超过60以上的警察在地面一线工作。中国内地的派出所分布面非常广，但受有限的警力编制规模和总体投入偏低的影响，基层警力的配置能力还很弱，与所需要承担的任务明显不匹配。
　　随着中国城市化发展，为应对突发性群体事件、重大暴力犯罪以及恐怖主义袭击等情况的发生，2005年中央决定在全国范围内的重点城市建立公安特警队，截至目前，国家已投入资金超过10亿元。另一方面，国内大中型城市都在大规模使用协警、辅警、城管、临时工。这部分人员没有正规编制，文化素质普遍偏低，依法没有执法权，但参与基层工作时执法权界限很容易模糊。大量协警保障难、规管难的问题十分突出，实际消耗社会和财政成本并不亚于增加正规警力编制。常规化管控能力下降的成本，必然在非常规化方面体现出来。