肖雪慧：余斌案暴露的制度困境

　　官员贪污受贿案出现了一种引人关注的新情况，一些受贿人将受贿款用于公务或慈善。现今官员私欲旺盛、公义缺乏、漠视民间疾苦，为满足无餍足的私欲而利用公权寻租、设租的情况相当普遍。这等官风下，犯事官员中出几个具有将受贿款用于公务或慈善情节的，显得有点“另类”。上海市高院刑二庭和上海市检察院公诉处不失时机地于2006年7月18日下发了“商业贿赂犯罪法律适用”的“政策性意见”，称：行为人利用职务之便非法收受他人财务，私自将财物用于公务支出的，“一般应该依法认定相应的受贿犯罪，可以酌情从宽处理”。然而，无论案情中的“受贿款用于公务或慈善”，还是上海“政策性意见”中提到的“用于公务支出”，都过于笼统。首先，受贿款“用于公务或慈善”是怎么个用法？收大钱捐小钱还是基本上全数拿出来？对前一情况，不管是作留后路、以小善掩大恶的评判，或是视受贿者想用些许小钱来打发自己太容易打发的良心，都不会离事实真相太远，而所有这些，都不能构成“从宽”理由。至于后一情况，鉴于中国国情下的“公务支出”宽泛无比，本身就很可能是一种“不法所得、利益均沾”的集体腐败形式。用收受的贿赂来腐蚀整个机构，不罪加一等反倒成了“从宽”情节，岂不是在鼓励从个人腐败向集体腐败发展？事实上，“公务支出”中的腐败无须“政策性”鼓励，便早就进行得如火如荼、令纳税人不堪重负了诸如借公费考察、公务宴请之名狂耗民脂民膏的所谓公务不就如此吗？
　　不过，一度沸沸扬扬的余斌案的确比较特殊。据媒体披露，湖南省临湘市副市长余斌收受贿赂9。5万元，另有10万元违法所得，案发时，15。47万元已用于维修渠道、救济贫困村民、解决教师工资、社会赞助和公务活动。法院认定其受贿罪成立而判三缓四。如果媒体披露的情况属实，那么关于余斌没有把受贿所得据为己有的说法是有根据的。至于去向，“公务活动”究竟该怎么看还两说，但维修渠道、救济贫困村民、解决教师工资等等的公益性质是没有疑义的。这个案子自然也就引起了不小争论。众说纷纭中最具代表性的观点是“法与德冲突”之说；而冲突原因，最具代表性的观点是认为“事权与财权不对称”。从表面看，法与德在余斌一案确有冲突，财权与事权的不对等也是存在的：作为副市长，名下可支配财力远不足以解决要面对的种种问题，更无力支持扶危济困工作，却又不愿无所作为，于是剑走偏锋，以违法方式筹钱以应不时之需。然而，如果基于对余斌动机的猜测，假定是出于良知做了这些事而认定该案体现了法与德的冲突，是不得要领的。真正的问题在于，余斌用受贿款对付的上述问题，原本就是政府职责。案子实际上是以相当尖锐也相当具讽刺意味的方式暴露了政府职能定位和制度运作的问题。
　　拿教师工资来说。这应该按时发放的工资居然要由一位副市长靠违规违法弄来的钱解决，就透露了太多沉重信息。而中央与地方关系上“财权上移、事权下行”的制度结构内在地具有迫使或放纵地方政府违规操作的倾向，便是诸多沉重信息之一。在媒体对该案的披露中，另一情况也很值得深思。2003年春节，市长把前来请求政府解困的几个下岗职工推给余斌处理，余斌则动用受贿款暂解他们的燃眉之急。他据此辩称：在自己每年可支配经费仅一万元的情况下，如果不筹点钱在手里，遇到这类现实问题就没法解决。别看这是一个不起眼的细节，暴露的问题却惊人。首先，作为体制改革代价的承受者，下岗职工窘困到连过年钱都没有的地步，表明了政府严重失职；第二，来市府找市长，市长把球踢给了余斌，这其实是很多地方政府在对待此类问题时的习惯性做法。而这种踢球习惯在暴露出一些地方政府主要负责人对民生问题抱漠然态度的同时，更暴露了政府一个主要职能的缺席。济贫事关民生，是任何政府都必须担负的基本责任，即使皇权政治下的官府，一般也不敢推卸、懈怠。至于现代，政府存在的理由在于为民众提供必要的公共服务和公共产品，这已经成为文明世界的基本共识。任何一个正常的政府即职能定位恰当和运作有序的政府，都应该有持续、稳定、具操作性的济贫机制。这个机制至少应该包括表达诉求的畅通渠道、财政上的保障以及公正、透明的执行程序。就是说，济贫不应该是任何官员的个人行为而极不可靠地寄托在官员的良心和能力上，更不应该是选出个别贫困者在镜头前配合官员“亲民”表演的“送温暖”顺便说一下，“送温暖”一说和相应画面把政府应尽职责篡改成予民恩惠，从根本上颠倒了政府与人民的关系。在一个亟待确立公民意识、建立公民社会的地方，它必须从公共媒体中彻底消失。说到这里，还有必要指出，对政府来说，济贫的性质不是行慈善，作为政府必须履行的一项基本职能，济贫是对社会财富分配不公的某种矫正、对承受不公正的群体的某种弥补。对我国来说这尤其重要。近一二十年，中国不仅贫富差距迅速拉大，而且差距拉大的过程始终有公权力的参与，使贫富悬殊的形成有着极不自然、不正常的特征。被不公正地选中承担社会转轨代价的人沦落到社会底层挣扎求生，这是一个数量极其庞大的群体。他们中每个人都有权利以公正的名义而不是慈善的名义要求政府在改善他们处境上有积极作为。
　　第三，余斌的叫苦表明财政预算的严重失衡甚至严重缺项。我不认为应该如余斌所希望那样，让官员个人手里有更多可供支配的钱。这无异于让官员拥有小金库钱。此处说失衡，指渗透在财政预算中的“官本位”使政府在不该用钱或应该慎用钱的事情上、特别在涉及官员消耗的事项上，一般不仅不缺钱还出手极为阔绰这一点，无论穷地方或富地方，都不缺少可供人们观察的经验事实。君不见，有的地方哪怕穷到“国家级”的分上，也挡不住超豪华官邸拔地而起；而在最该花钱的公共服务如教育、社会保障（包括济贫）等所有用之于民的事项上却往往是缺钱的。当然，出手阔绰之处，除了“官本位”的预算偏向，也跟政府机构在这些事情上弄钱积极性高、办法多有关。鉴于政府预算要经人大审议，可以认为，但凡财政预算上存在重官轻民倾向的地方，人大也难脱干系。近一二十年我国人大政协在跨国交流中以上下议院自诩。然而，有敢对民瘼不上心的议院吗？几个下岗职工到市府寻求帮助坐在市长办公室不走市长叫余斌接待余斌用受贿款救急。这整个过程表明，对陷于困境的群体来说，该市既缺乏畅通的诉求渠道，也缺乏解决这类问题的财政支持和公正透明的处理程序。总之，给陷入困境的群体提供援助，根本就没有纳入政府的日常议程。无疑，该对此负责的不光是政府的行政部门，还有人大和政协。因为，人们有充分理由质疑：为什么在事关民生的用度上财政预算局促无比，却每每让政府的三高预算（即令纳税人吃不消的公车消费、公费吃喝、公费出国旅游等这些可都是打在“公务支出”上的）轻易过关？
　　上述种种情况并非临湘市独有，而是具有代表性。类似余斌这样的案件无论发生在什么地方，纠缠于法与德的关系都只会遮蔽实质性问题。即便类似案件存在法与德的冲突，那也是由带根本性的制度问题所衍生的：一方面，在与社会的关系上，政府实际上是定位于管制而不是服务，至少，服务意识极其淡漠；另一方面，对政府权力缺乏有效的监督制衡机制。管制型定位，本来就内在地具有使政府不断扩张权力的倾向，监督缺位，更加剧权力扩张倾向。管制型定位与监督缺位，二者交相作用的结果是，政府机构拥有了非常大的自由裁量权，使无良官员在与民争利、断人生路、收缩乃至侵犯公民权利上，有着大得令人不可思议的空间。而余斌案凸显了问题的另一端：官员履行应尽职责，为市民排忧解难的空间太小。
　　如果制度缺失使官员作恶空间大而为民解忧的空间小，就不可避免的会使本应相互凭借和支撑的法律与道德经常性处于冲突之中。在这种情况下，从伦理学角度去剖析案件和涉案者便毫无意义。因为，在强大的体制性力量面前，道德是软弱的。当制度陷有良知的官员于无作为与违规作为之间作非此即彼选择的二难困境要么对民众疾苦睁只眼闭只眼，要么以违规或违法手段解决问题，这种时候，首先需要关注的是制度的改善和官场生态的改善。就余斌案本身而论，法院依法惩处其越轨行为，是无可指责的。然而，该案同时也把一个尖锐问题推到了全社会面前：当下中国究竟给不越轨而通过“正道”实现应然目的的官员留下了多少可能性？不直面这个问题，民众始终是最大的受害者，而有良知且想有作为的官员也举步维艰。
　　200729